I SA/Wa 1845/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z [...] kwietnia 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz Gminy [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] (dalej jako Inspektor) postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. nr [...] - po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...] - utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...], gmina [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Pismem z [...] marca 2021 r. (data prezentaty) Gmina [...] wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o przeprowadzenie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...], gmina [...] - ze względu na rozbieżność użytków gruntowych wykazanych w ewidencji gruntów i budynków (dalej: egib) ze stanem faktycznym w terenie. Wskazała, że aktualnie w ewidencji gruntów i budynków do ww. działek wykazany jest użytek LsVI (lasy). Jednakże przedmiotowy grunt nie jest objęty uproszczonym planem urządzenia lasu (dalej: upul) - w związku z czym o rodzaju użytku gruntowego powinien decydować stan zastany na gruncie. Ten zaś dowodzi, że działki nie mają charakteru leśnego - brak jest bowiem runa leśnego i podszytu oraz występują tam tylko pojedyncze drzewa. Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], Starosta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na ww. działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że nie dysponuje dokumentacją, która potwierdziłaby zmianę użytku gruntowego na działkach na użytek, który wymagałby ustalenia jego klasy bonitacyjnej. Czynności dotyczące weryfikacji w zakresie rodzaju i zasięgu poszczególnych użytków gruntowych były prowadzone w 2008 r., a przeprowadzona przez starostę w 2014 r. modernizacja egib nie wykazała rozbieżności w zakresie użytków gruntowych z danymi ujawnionymi w tej bazie danych. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina [...], która złożyła zażalenie na to postanowienie - wnosząc o jego uchylenie, gdyż organ nie miał powodów do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. W jej ocenie są podstawy prawne do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, tj. do ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach nr [...] i nr [...] z obrębu [...], gmina [...]. Po rozpatrzeniu tego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...] nr [...] z [...] kwietnia 2021 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...], gmina [...]. Podniósł, że postępowanie administracyjne, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przesłanka przedmiotowa). Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Przy czym wskazana w art. 61a § 1 k.p.a. druga przesłanka odmowy wszczęcia postępowania - jest to zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Należy przez to rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty, jednoznaczny, przy pierwszym zestawieniu stanu faktycznego (zakresu żądania zawartego we wniosku) i obowiązującego stanu prawnego stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Następnie przywołał i omówił przepisy prawa regulujące kwestię sposobu i trybu przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Podniósł, iż z treści zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w elektronicznej bazie danych egib dla działki nr [...] o pow. [...] ha ujawniono użytki gruntowe: LsVI o pow. [...] ha i B o pow. [...] ha, natomiast dla działki nr [...] o pow. [...] ha ujawniono użytki gruntowe: Bi o pow. [...] ha, dr o pow. [...] ha i LsVI o pow. [...] ha. Tymczasem treść wniosku Gminy [...] wskazuje, że postępowanie dotyczące ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, miałoby de facto dotyczyć zmiany użytków gruntowych. Dalej wyjaśnił, że przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych. Natomiast rodzaje użytków gruntowych są, obok klas gleboznawczych (i innych danych), elementem ewidencji gruntów i budynków. Przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego jednoznaczne rozróżniają ewidencję gruntów i budynków od gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Dane ewidencyjne dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz dane ewidencyjne dotyczące klas bonitacyjnych gleby to dwa różne rodzaje danych, których sposób pozyskiwania odbywa się na podstawie różnych przepisów prawa i w oparciu o różne procedury, jak również to, że najpierw ustala się rodzaj użytku, a następnie klasę bonitacyjną gruntu ustalonego użytku. Wobec powyższego Starosta [...] słusznie w pierwszej kolejności zweryfikował czy dysponuje dokumentacją przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, która potwierdzałaby zmianę użytku leśnego na inny użytek gruntowy podlegający gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż dane w egib są zgodne z dokumentacją źródłową, a klasa gruntu jest ustalona. Przy czym niedopuszczalna jest zmiana rodzaju użytku gruntowego na podstawie decyzji klasyfikacyjnej, która rozstrzyga kwestie klasy bonitacyjnej gruntu. Ponadto Inspektor wskazał, że w przypadku postępowania na wniosek to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia zmian w stanie faktycznym, które mogłyby stanowić przesłankę do ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Tymczasem Gmina [...] nie przedstawiła żadnej dokumentacji potwierdzającej występowanie innego rodzaju użytku gruntowego niż ten wykazany w egib. Również przedłożone zaświadczenie Starosty [...] z [...] marca 2021 r., nie wskazuje, że działki te stanowią użytek rolny. Gmina nie przedstawiła innego dowodu potwierdzającego rolnicze wykorzystanie tego terenu. Natomiast zaprzestanie leśnego wykorzystania terenu bądź brak drzew na działce nie sprawia, że automatycznie staje się on gruntem rolnym. A tylko takie wykorzystanie terenu wiąże się z koniecznością ustalenia klasy bonitacyjnej gruntu. W przypadku zaś gruntu leśnego klasa ta jest już ustalona. Dodatkowo, jak wynika z zapisów art. 13 ustawy o lasach, zmiana użytku leśnego na rolny (bez rozróżnienia czy grunt jest objęty upul czy też nie) może nastąpić tylko w wyjątkowych przypadkach, o czym decyduje starosta, wydając decyzję w tej sprawie. Taka decyzja również nie została przedłożona przez wnioskodawcę. Podsumowując [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] stwierdził, iż w analizowanej sprawie Starosta [...] właściwie zastosował art. 61a § 1 k.p.a. - uznając, że z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Klasa aktualnie ujawnionego w egib użytku gruntowego jest już ustalona, z dokumentacji posiadanej przez organ nie wynika zmiana użytku gruntowego na rolny, wnioskodawca nie uwiarygodnił również swojego żądania, przedkładając stosowną dokumentację. Ponadto uznał, że czynności wykonane przez Starostę [...] - związane z badaniem aktualnego stanu danych dotyczących klas bonitacyjnych gruntu i rodzajów użytków gruntowych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków - stanowią postępowanie wyjaśniające, prowadzone w celu ustalenia zaistnienia okoliczności uprawniających organ I instancji do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Dopatrzył się też uchybień w zakresie wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia - jednak uznał, że powyższe nie może stanowić podstaw do jego uchylenia. Gmina [...] (dalej jako "skarżąca") wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. przepisu art. 61a § 1 k.p.a. a - poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy brak było przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania. W związku z tym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, iż Starosta [...] odmówił rozpoznania wniosku - bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - pomimo, że we wniosku o przeprowadzenie klasyfikacji wskazano, iż grunt ten utracił charakter lasu i jest potrzeba weryfikacji tego stanu. Podobnie organ II instancji wyraził swoje stanowisko - utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Starosty. Przy czym organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania, w którego toku wnioskodawca mógłby wykazać się dokumentacją wskazującą inne (aktualne) dane, niż te zawarte obecnie w ewidencji gruntów i budynków. Skoro to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia zmian w stanie faktycznym - to odmowa wszczęcia postępowania zamyka tę drogę dowodową. Takie stanowisko organów rozpoznających sprawę, narusza przepisy art. 61a § 1 k.p.a. Również z orzecznictwa sądowo-administracyjnego ewidentnie wynika, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. w przypadkach, gdy na podstawie obowiązującej regulacji prawnej są podstawy do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, narusza prawo w sposób istotny, mający wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - stwierdzając, że skarga nie wnosi nowych okoliczności nieznanych organowi przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Następnie odniósł się do zarzutów - że organ dokonał merytorycznej oceny sprawy bez przeprowadzenia postępowania oraz zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego - wskazując, iż w zaskarżonym postanowieniu nie dokonano oceny klasy bonitacyjnej gruntu, odniesiono się wyłącznie do braku potwierdzenia zmiany rodzaju użytku gruntowego w rejestrach prowadzonych przez organ. Przy czym zmiana ta została wskazana przez wnioskodawcę jako przesłanka przeprowadzenia postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zaznaczył także, iż klasa bonitacyjna użytku leśnego, który znajduje się na działkach, jest już ustalona. Dodał, że w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany - wyrok NSA z 24 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1817/17 oraz wyrok WSA w Warszawie z 30 maja 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 250/19. Ponadto przepisy prawa nie przewidują procedury weryfikacji klasyfikacji gruntów w postępowaniu zwykłym, a jedynie jej ustalenie w nowym stanie faktycznym. Z uwagi na fakt, że tylko użytki rolne i leśne podlegają gleboznawczej klasyfikacji gruntów, organ I instancji w postępowaniu przygotowawczym, w oparciu o prowadzone przez siebie rejestry, starał się odnaleźć potwierdzenie zmiany sposobu użytkowania tego gruntu na rolny. Jednakże - mimo prowadzonych w 2014r. prac modernizacyjnych- taka zmiana nie została odnotowana. Również brak drzew na gruncie nie jest równoznaczny z utratą przez niego charakteru leśnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z [...] czerwca 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] kwietnia 2021 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...], gmina [...]. Przedmiotowe postanowienia wydane zostały na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Celem tej regulacji jest odróżnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził we wskazanym przepisie dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, do których zalicza się przypadki, które w sposób oczywisty stanowią przeszkody do wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest zatem dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. W orzecznictwie podkreśla się, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne - których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Zatem odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Przy czym przeszkoda do wszczęcia postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z jego treści. W rozpoznawanej sprawie organy, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie zmiany klasyfikacji bonitacyjnej gruntu - z uwagi na okoliczność nie wykazania przez skarżącą zmiany użytku gruntowego na działkach nr [...] i nr [...] na użytek, który wymagałby ustalenia jego klasy bonitacyjnej. Podniosły, że czynności dotyczące weryfikacji w zakresie rodzaju i zasięgu poszczególnych użytków gruntowych były prowadzone w 2008 r., a przeprowadzona w 2014 r. modernizacja egib nie wykazała rozbieżności w zakresie użytków gruntowych z danymi ujawnionymi w tej bazie danych. Zatem organy uznały, że w niniejszej sprawie zaistniał inny uzasadniony przypadek w rozumieniu powołanego art. 61a § 1 k.p.a. - uzasadniający wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcie postępowania w tej sprawie. Należy wskazać, że stosownie do treści art. 2 ust. 8 ustawy z 17 maja 1989 r, Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 276 ze zm., dalej jako "p.g.k."), ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla całego kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władający tymi gruntami, budynkami i lokalami. Natomiast w myśl art. 2 ust. 12 p.g.k., przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Jak wynika zaś z treści art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k., ewidencja gruntów obejmuje między innymi informacje, co do granic i powierzchni gruntów oraz rodzaju użytków gruntowych i ich klas gleboznawczych. Gleboznawcza klasyfikacja gruntów rolnych i leśnych przeprowadzana jest na podstawie urzędowej tabeli gruntów (art. 20 ust. 3 p.g.k.). Jest ona przeprowadzana w sposób jednolity dla całego kraju na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów, wedle sposobu i trybu określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246, dalej jako "rozporządzenie"). Stosownie do treści § 3 tego rozporządzenia, klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków. Przy czym o ile § 4 rozporządzenia zawiera zamknięty katalog przesłanek obligujących organ do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania klasyfikacyjnego z urzędu - to brak jest analogicznego przepisu odnoszącego się do postępowania wszczynanego na wniosek właściciela gruntów. Sąd nie podziela stanowiska organu, zgodnie z którym przepisy prawa nie przewidują procedury związanej z aktualizacją bądź weryfikacją gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Stwierdzenie takie nie ma żadnego uzasadnia w przepisach - o czym świadczy chociażby brzmienie cytowanego powyżej przepisu § 3 rozporządzenia. Treść obowiązujących przepisów wyklucza na wprowadzanie - nie wynikających z tych przepisów - wymogów warunkujących wszczęcie postępowania w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na wniosek strony, a w szczególności nieuprawnione jest żądanie na etapie wnioskowania o przeprowadzenie tego postępowania, wykazania przez tę stronę, iż zaszły okoliczności powodujące zmianę użytku gruntowego na działkach nr [...] i nr [...] na użytek, który wymaga ustalenia jego klasy bonitacyjnej, na wykazanie rozbieżności w zakresie użytków gruntowych z danymi ujawnionymi w bazie danych egib. Przecież ustalenie wystąpienia bądź nie takich zmian jest przedmiotem postępowania klasyfikacyjnego i wymaga powołania w jego ramach klasyfikatora, który zgodnie z dyspozycją § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia przeprowadzi w terenie czynności klasyfikacyjne mające na celu udokumentowanie wystąpienia zmian glebowych skutkujących zmianą przypisanej klasy bonitacyjnej. Z treści § 5 ust. 2 rozporządzenia bez wątpienia wynika bowiem, że czynności związane z klasyfikacją gruntów przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana "klasyfikatorem". W zakres jego kompetencji wchodzą czynności wymienione w ust. 1 tego przepisu: analiza niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie, sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji, rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji, wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji. Z kolei w § 7 ust. 1 rozporządzenia określono, że przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie obejmuje: 1) sporządzenie opisu fizjograficznego; 2) ustalenie zasięgu gruntów podlegających klasyfikacji; 3) badanie profili glebowych, w tym określenie uziarnienia w ich poszczególnych poziomach genetycznych oraz szczegółowe określenie na mapie ewidencyjnej miejsca przeprowadzania tych badań; 4) ustalenie rodzaju zbiorowisk roślinnych na łąkach trwałych i pastwiskach trwałych; 5) ustalenie typu siedliskowego lasu, jego drzewostanu, podszycia i runa na gruntach leśnych; 6) ustalenie rodzaju i gęstości zadrzewień i zakrzewień gruntów zadrzewionych i zakrzewionych; 7) zaliczenie gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, rodzaju użytku gruntowego oraz klasy bonitacyjnej; 8) ustalenie zasięgu konturów typów gleb oraz klas bonitacyjnych. Z zestawienia przepisów § 5 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia wynika więc, że czynności wymienione w tych przepisach może wykonywać jedynie klasyfikator, zaś jego powołanie jest obligatoryjne. Tymczasem w niniejszej sprawie organy obydwu instancji same ustaliły - bez powołania klasyfikatora - że na gruncie nie zaszły żadne zmiany uzasadniające ponowne przeprowadzenie klasyfikacji. Na podstawie tych ustaleń doszły do przekonania, że obecna klasyfikacja gruntu jest tożsama z klasyfikacją dokonaną w 2008 r., gdyż przeprowadzona przez starostę w 2014 r. modernizacja egib nie wykazała rozbieżności w zakresie użytków gruntowych z danymi ujawnionymi w tej bazie danych. Poza tym nie ma żadnej dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, która potwierdzałaby zmianę użytku leśnego na inny użytek gruntowy podlegający gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Jednakże wykładnia § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości co do tego, że jedynie klasyfikator upoważniony jest do dokonania takiej oceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1973/17). Poza tym za odmową wszczęcia postępowania klasyfikacyjnego nie może przemawiać fakt, że poprzednia klasyfikacja gruntów nie utraciła swojej ważności - gdyż postępowanie klasyfikacyjne na wniosek strony (w przeciwieństwie do klasyfikacji przeprowadzanej z urzędu - § 4 rozporządzenia) nie zawiera żadnych wymogów warunkujących wszczęcie takiego postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 528/190). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym nie merytorycznym - co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji nie tylko dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a., ale także do naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia - co stanowi podstawę do uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji. Mając na uwadze ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, organ I instancji ponownie dokona oceny zasadności zastosowania w sprawie instytucji z art. 61a § 1 k.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem konieczności dokonania wstępnej analizy zaistnienia w sprawie przesłanek wynikających z tego przepisu. W przypadku zaś stwierdzenia braku podstaw do jego zastosowania - powinien w należyty sposób przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i wydanie decyzji w sprawie. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 200 oraz art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.