I OSK 1817/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 676/16 w sprawie ze skargi K. L. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty rekompensaty pieniężnej na uzupełnienie wydatków poniesionych na budowę domu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 676/16 po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym oddalił skargę K. L. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownicwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty rekompensaty pieniężnej na uzupełnienie wydatków poniesionych na budowę domu mieszkalnego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wypłacenia K. L. rekompensaty pieniężnej na uzupełnienie wydatków pieniężnych na budowę własnego domu. W uzasadnieniu postanowienia Minister uznał, iż organ pierwszej instancji w kwestionowanym przez zainteresowanego rozstrzygnięciu prawidłowo zastosował art. 61a § 1 K.p.a., wskazując na inną uzasadnioną przyczyną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, K. L. zarzucił organowi: - wadliwe zastosowanie art. 61a K.p.a., jak również nieuwzględnienie przez organu faktu zgromadzenia na dzień 31 stycznia 1990 r. wkładu na oszczędnościowej książeczce mieszkaniowej, w wysokości wymaganej przez Spółdzielnię. Strona powołała się również na art. 153 P.p.s.a., wskazując, iż fakt zgromadzenia w dniu 30 stycznia 1990 r. na książeczce oszczędnościowej kwoty 1.700.000 zł. (co przekracza wymagany wkład w wysokości 960.000 zł.) stanowi nową okoliczność skutkująca nieważnością dotychczas zapadłych w sprawie rozstrzygnięć i koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy rekompensaty. Skarżący, powołując się na art. 54 § 3 P.p.s.a., wniósł również o dokonanie przez organ samokontroli zaskarżonych postanowień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że sprawa, której załatwienia domagał się skarżący pismem z dnia 15 września 2015 r., została już ostatecznie załatwiona. Dlatego odmowa wszczęcia takiego postępowania przez Wojewodę L., dokonana postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., z powołaniem się na art. 61a K.p.a., była prawidłowa. Także prawidłowo Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W przedmiocie wypłacenia K. L. rekompensaty pieniężnej na uzupełnienie wydatków poniesionych na budowę własnego domu, organy administracji publicznej jak i sądy prowadziły różne postępowania, mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1993 r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1993 r. W tym aspekcie wystarczy wskazać, między innymi, na orzeczenia wydane przez WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 788/06, II SA/Wa 191/09, II SA/Wa 353/09, II SA/Wa 1461/11, II SA/Wa 861/12, II SA/Wa 1695/14. Sąd wskazał, że powyżej wskazane decyzje są decyzjami ostatecznymi, a dokonana w nich ocena jest wiążąca. Następnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że okoliczność zgromadzenia przez skarżącego na dzień 31 stycznia 1990 r. wkładu na oszczędnościowej książeczce mieszkaniowej była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 24 czerwca 1994 r. sygn. akt I SA 246/94, oddalił skargę K. L. na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1993 r., znak: [...] oraz w wyroku z dnia z dnia 20 stycznia 1998 r. sygn. akt I SA 740/97 oddalającym skargę K. L. na decyzję Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. znak [...]. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że art. 7 ustawy z dnia z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 103, poz. 446 ze zm.), który stanowił podstawę wniosku i rozstrzygnięć zapadłych w sprawie o przyznanie rekompensaty, utracił moc z dniem 31 grudnia 1997 r. i obecnie brak jest innej normy prawa materialnego, która umożliwiałaby wszczęcie odrębnego postępowania o przyznanie skarżącemu rekompensaty pieniężnej na uzupełnienie wydatków poniesionych na budowę własnego domu. K. L. reprezentowany przez radcę prawnego S. L. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił 1) Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 października 1991r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 103, poz.446 ze zm.). 2) Naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.174 pkt 2 P.p.s.a.) tj.: 1. Art. 119 pkt 3 P.p.s.a., ponieważ prawo nie ma mocy wstecznej. Przepis art.119 pkt 3 P.p.s.a. wszedł w życie 15 sierpnia 2015r. i nie może stanowić podstawy do odmowy uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1993r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1993r. znak: [...] o odmowie wypłacenia K. L. rekompensaty pieniężnej na uzupełnienie wydatków poniesionych na budowę własnego domu. 2. Art. 154 § 1 K.p.a. przez błędne uznanie, że skarżący żąda ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej, podczas gdy skarżący żąda wyłącznie weryfikacji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1993r. ze względu tylko na swój własny interes w rozumieniu art. 154 §1 K.p.a. Art.119 pkt 3 P.p.s.a. nie ma w tej sprawie żadnego zastosowania, bo nie może ograniczać czasowego zakresu obowiązywania art. 154 §1 K.p.a. na szkodę skarżącego, bo przepis ten ma zastosowanie w każdym czasie, a art.119 pkt 3 P.p.s.a. tylko od dnia 15 sierpnia 2015 roku. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty 100 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. ma charakter formalny co oznacza, że organ nie rozstrzyga w nim co do zasady o możliwych w sprawie kwestiach merytorycznych. Zarówno z uzasadnienia postanowienia organu administracji jak i z wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że przesłanką postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania było przyjęcie, że żądanie wnioskodawcy dotyczy sprawy rozstrzygniętej (res iudicata). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta jest prawidłowa. Należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany (por. M. Jaśkowska (w:), M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz, Kraków 2005 r., s. 968). Wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkuje nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W niniejszej prawie istotne jest, że decyzją z dnia [...] listopada 1993 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił wypłacenia K. L. rekompensaty pieniężnej określonej w przepisach ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 103, poz. 446 ze zm.). Decyzję Wojewody [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa utrzymał w mocy ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...]. Skargę K. L. na tę decyzję Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 24 czerwca 1994 r. sygn. akt I SA 246/94 nie dopatrując się naruszenia prawa przez organy administracji. Z urzędu Sądowi wiadomo, że K. L. decyzję tę usiłował wzruszyć w trybie nadzwyczajnym, występując 2 maja 1995 r. z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, które to postępowanie zostało w rezultacie zakończone decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1997 r. o odmowie stwierdzenia jej nieważności, a skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1998 r. sygn. akt I SA 740/97. Pismem z dnia 15 maja 1998 r. K. L. zwrócił się do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o usunięcie naruszenia prawa i rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie rekompensaty, które organ rozpoznał umarzając postępowanie wszczęte tym wnioskiem, decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. W wyniku skargi i rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego co do tej decyzji, została wydana przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzja z [...] lipca 1999 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 1999 r. odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca1998 r. Decyzje te zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt I SA 1372/99, w wyniku czego organ przywrócił termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. i decyzją z dnia [...] grudnia 2000r. utrzymał ją w mocy, a Naczelny Sąd Administracyjny skargę K. L. oddalił, wyrokiem z dnia 8 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 266/01. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 154 § 1 K.p.a. albowiem wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2002 r. K. L. zwrócił się do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 1993 r. o odmowie przyznania rekompensaty, w trybie art. 154 § 1 K.p.a. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 202/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. o odmowie zmiany, w trybie art. 154 kpa, ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...].12.1993 r. nr [...] o odmowie przyznania K. L. rekompensaty pieniężnej przeznaczonej na cele mieszkaniowe. Skarga kasacyjna K. L. od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 11 października 2005 r. w sprawie sygn. akt I OSK 815/05. Chybiony jest również jest zarzut naruszenia art. 119 pkt 3 P.p.s.a. stanowiący, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie kończące postępowanie, to Sąd pierwszej instancji był uprawniony do zastosowania trybu uproszczonego. Natomiast mając na uwadze charakter rozstrzygnięcia, dla którego podstawę prawną stanowi przepis art. 61a § 1 K.p.a. za nieadekwatne do okoliczności niniejszej sprawy uznać wypada zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 października 1991r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw. Wyjaśnić należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego, nie przeprowadza jakichkolwiek dowodów w sprawie i nie rozstrzyga merytorycznego o zasadności wniosku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 P.p.s.a została oddalona.