I SA/Wa 1849/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2012 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego R. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku R. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków budynku [...] znajdującej się w N. przy ul. [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowy budynek wraz z najbliższym otoczeniem, tj. działką ewidencyjna nr [...], decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] grudnia 2007 r. wpisano do rejestru zabytków pod numerem [...]. W dniu [...] listopada 2009 r. współwłaściciele tej nieruchomości R. W. i M. C. wystąpili z wnioskiem o skreślenie przedmiotowego obiektu z rejestru zabytków. Wnioskodawcy uzasadnili swój wniosek faktem [...] budynku, jaki miał miejsce w dniu [...] listopada 2009 r., w wyniku którego [...]. Pismem z dnia 7 lipca 2009 r. R. W. poinformował o zmianie własności przedmiotowej nieruchomości. Z zawiadomienia Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] sierpnia 2009 r. wynika, że M. C. przestała być współwłaścicielką nieruchomości, a jej jedynym właścicielem pozostaje R. W. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. odmówił skreślenia z rejestru zabytków budynku [...]. Rozstrzygnięcie sprawy zostało dokonane z uwzględnieniem opinii Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji Minister stwierdził, że w omawianym przypadku nie ma przesłanek do skreślenia z rejestru zabytków przedmiotowego budynku. Wskazał przy tym, że obiekt wyróżnia bogata dekoracja zewnętrzna nawiązująca do [...], czerpiąca także z tradycji [...] oraz odkryta w czasie oględzin [...]. Podniósł, że nawet w obecnym stanie zachowania budynku możliwy jest jego remont i odtworzenie, nie ma bowiem dowodów potwierdzających niemożność konserwacji zachowanych elementów budynku, głównie [...], w oparciu o ich rzetelną ocenę techniczną i mykologiczną oraz rekonstrukcji elementów pozostałych. Minister swoje stanowisko argumentował także treścią przepisu wyrażonego w art. 6 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym dzieła architektury i budownictwa podlegają opiece i ochronie bez względu na stan zachowania. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem R. W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli a także brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Wnioskodawca podniósł, że uzasadnienie kwestionowanej przez niego decyzji jest wątpliwe i ma charakter dowolny. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami skreślenie z rejestru zabytków jest możliwe, gdy obiekt uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Stosownie do art. 6 ust. 1 lit. c powołanej ustawy, dzieła architektury i budownictwa podlegają opiece i ochronie bez względu na stan zachowania. W ocenie Ministra w toku prowadzonego postępowania przeanalizowano zgromadzone dotychczas dokumenty, w tym m.in. opinię Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w K. sporządzoną po dokonaniu oględzin nieruchomości w dniu [...] marca 2010 r., podczas których stwierdzono duży zakres zniszczeń budynku spowodowanych brakiem dbałości o stan techniczny budynku, [...] oraz brakiem odpowiedniego zabezpieczenia zachowanej substancji zabytkowej [...]. Odnotowano zniszczenie [...]. Stwierdzono ponadto dobry stan podmurówki oraz ujawniono [...]. Minister zwrócił uwagę, że specjaliści z Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w K. podkreślili walory zabytkowe obiektu, który w ich przekonaniu został słusznie wpisany do rejestru zabytków: charakterystyczną formę artystyczną i bogatą dekorację oraz lokalizację budynku [...] w optycznym powiązaniu z usytuowaną [...], [...], będąca przedmiotem postępowania. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skreślenia z rejestru zabytków przedmiotowego budynku w ramach postępowania wyjaśniającego zlecił wykonanie opinii dotyczącej możliwości zachowania i odbudowy obiektu dr inż. S. K. W opracowaniu tym podniesiono, że trwałość konstrukcji drewnianych, szczególnie budynków o konstrukcji zrębowej, określana jest w przedziale [...] lat. Ponadto w świetle materiałów archiwalnych budynek wykazywał daleko posuniętą destrukcję już w [...] r., co spowodowane było brakiem bieżącej konserwacji i niewłaściwym użytkowaniem. W obecnym stanie, po [...], zachowane są [...]. Według powołanej opinii rekonstrukcja obiektu powinna polegać w pierwszej kolejności na demontażu zachowanych elementów a następnie szczegółowej klasyfikacji części przeznaczonych do powtórnego wbudowania i konserwacji oraz elementów, ze szczególnym uwzględnieniem fragmentów wystroju, które posłużyć mogą jako wzorce do rekonstrukcji. W ocenie dr inż. S. K. istnieje możliwość utrzymania budynku i pozostawienia ochrony konserwatorskiej przy założeniu odbudowy zachowującej pierwotną bryłę i wystrój zewnętrzny, w tym częściowo wystrój oryginalny werandy. Wobec powyższego Minister stwierdził, że w omawianym przypadku mamy do czynienia z budowlą unikalną w skali miasta, która jest świadectwem przemian kulturowych i cywilizacyjnych tego regionu, stąd też wartości historyczne i naukowe obiektu nie uległy zmianie. Pozostałości [...] stanowią przykład architektury i snycerstwa bardzo wysokiej klasy, który wymaga bezwzględnego zachowania i odtworzenia. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że omawiany obiekt, z powodu wieloletniego zaniedbania, był w złym stanie technicznym już w momencie dokonania wpisu do rejestru zabytków w roku [...] r., a zatem dobra kondycja techniczna budynku nie była warunkiem decydującym o objęciu go ochroną konserwatorską. Minister uznał, że należy się zgodzić z opinią dr inż. S. K., iż procent zachowania substancji pierwotnej nie jest adekwatnym kryterium wartości zabytkowych obiektów [...]. Zatem z uwagi na możliwość dokonania odbudowy przedmiotowego budynku poprzez użycie elementów zachowanych, będących w dobrym stanie technicznym oraz rekonstrukcję na podstawie istniejących bogatych źródeł [...] i elementów zachowanych, skreślenie z rejestru zabytków omawianego budynku jest niedopuszczalne pod względem konserwatorskim. Zachowała się duża część substancji zabytkowej, która może zostać użyta przy rekonstrukcji obiektu, szczególnie weranda wraz z wystrojem snycerskim, stanowiąca obudowę wejścia budynku [...]. W przekonaniu organu wymieniony element stanowi najcenniejszy element wystroju architektonicznego rzeczonej [...], świadczący o walorach artystycznych, historycznych i naukowych omawianego obiektu. Ponadto pozostałe elementy, których stan techniczny nie będzie pozwalał na ponowny montaż podczas rekonstrukcji, będą mogły w omawianym przypadku posłużyć jako bezpośredni wzorzec do odtworzenia. Minister powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2008 r. sygn. II OSK 234/07, zgodnie z którym kwestia konieczności wykonania prac remontowych czy rekonstrukcyjnych przy obiekcie zabytkowym jest bez znaczenia w postępowaniu dotyczącym skreślenia z rejestru zabytków. W tej sytuacji Minister uznał, że opisany obiekt zachował walory historyczne i naukowe jako ważny składnik dziedzictwa materialnego i krajobrazowego regionu a także zachował częściowo swoje wartości artystyczne, które mogą zostać zrewaloryzowane w drodze rekonstrukcji z użyciem zachowanych elementów. Wobec czego w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wyrażone w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Mając powyższe na uwadze Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. W., wnosząc o jej uchylenie, jak i o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Kwestionowanemu orzeczeniu, jak i orzeczeniu go poprzedzającemu skarżący zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 80, 84 § 1, art. 107 § 1 i 3 kpa polegające na przeprowadzeniu postępowania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dowolnej ocenie dowodów poprzez oparcie rozstrzygnięcia na jednej z dwóch rozbieżnych opinii sporządzonych w sprawie bez wyjaśnienia przyczyn takiego rozstrzygnięcia, - art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji; 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego błędnie uznano, że nie zostały spełnione przesłanki do skreślenia budynku z rejestru zabytków (zarzut ten skarżący podniósł na wypadek uznania przez Sąd, że stan faktyczny w sprawie został prawidłowo ustalony). W obszernym uzasadnieniu złożonej skargi wskazane zostały argumenty na poparcie postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesiono, które to powody Sąd orzekający miał jednak obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu. W ocenie Sądu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu pierwszej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przypomnieć należy, że przepisy art. 24 oraz art. 25 kpa regulujące instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Dom Wydawniczy ABC, s. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 (12) z 2007 r., s. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Bezspornie celem takiej regulacji jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Zgodnie z doktryną oraz przyjętym orzecznictwem, reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; również: J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt I OSK 781/10). Sąd zwraca również uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Istotą tej uchwały jest ustalenie, że osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1164/10). Należy zatem przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie zarówno pierwszą decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., jak i decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy z dnia [...] lipca 2011 r. podpisał z upoważnienia Ministra [...], nie zaś sam piastun funkcji, czyli Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W tej sytuacji Sąd uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą upoważnioną przez Ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 kpa. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Natomiast naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Wobec wyżej wskazanych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, przedwczesne byłoby rozpatrywanie przez Sąd zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na uwadze ocenę prawną przedstawioną przez Sąd w niniejszym orzeczeniu, dotyczącą prawidłowości prowadzenia postępowania administracyjnego, ponownie dokona analizy złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa Minister przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia, które odzwierciedlać będzie rację decyzyjną i wyjaśni całościowo tok rozumowania organu, który prowadzić będzie do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskaże przede wszystkim fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (nie pomijając kwestii wartości dowodowej wniosków zawartych w opinii Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydanej w sprawie skreślenia z rejestru zabytków [...], która to kwestia podniesiona był w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.