I SA/Wa 185/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w części odmawiającej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania J. R., decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przedstawiło następująco stan faktyczny i prawny sprawy. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] zmienił decyzję z dnia [...] wrześnie 2013 r., nr [...] w ten sposób że przyznał J. R. zasiłek rodzinny na dziecko M. R. od 1 października 2014 r. do 31 października 2014 r. w wysokości 77,00 zł miesięcznie i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wielodzietności w wysokości 80,00 zł miesięcznie na w/w okres oraz odmówił przyznania J. R. świadczenia w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka – M. R. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia o odmowie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, zgodnie z którą przedmiotowy dodatek przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. W ocenie organu I instancji obowiązek ten nie został w sprawie spełniony. J. R. pismem z dnia 24 listopada 2014 r. wniosła w ustawowym terminie odwołanie od w/w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r. w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka. W treści odwołania strona powołała się na okoliczność telefonicznego umówienia wizyty w gabinecie lekarskim w dniu 29 kwietnia 2014 r. Skarżąca podniosła, że zarówno ona, jak i jej mąż pozostają bez pracy i znajdują się w bardzo ciężkiej sytuacji finansowej, w szczególności z uwagi na fakt, iż wychowują szóstkę dzieci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka. Organ odwoławczy podniósł, że z dokumentacji sprawy w postaci zaświadczenia lekarskiego wynika, że J. R. pozostawała pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży. Powyższy fakt ma zdaniem organu istotne i zasadnicze znaczenie prawne dla ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia. Wynika to wprost z treści przepisu art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Konfrontując treść cytowanego przepisu z ustalonym faktem pozostawania matki dziecka pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, bo od 12 tygodnia, organ uznał, iż stanowi to negatywną przesłankę do przyznania jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Zdaniem Kolegium jest to przepis prawa bezwzględnie obowiązujący, od którego ustawodawca nie czyni żadnego wyjątku. Z tego też względu nie ma znaczenia niewątpliwie trudna sytuacja rodziny J. R. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. R. podnosząc, że wydane decyzje są dla niej krzywdzące. Skarżąca wyjaśniła, że jest matką szóstki dzieci i że najmłodsza córka – M. – urodziła się jako wcześniak [...] września 2014 r., zaś starsza od niej E. – [...] maja 2013 r. Podniosła, że od urodzenia starszej córki miewa nieregularne cykle miesiączkowe. Kiedy ta miała się pojawić na przełomie marca i kwietnia 2014 r., co jednak nie nastąpiło, w dniu 29 kwietnia 2014 r. zadzwoniła do Instytutu [...], by umówić się na wizytę. Poinformowano ją, że najbliższy wolny termin przypada w dniu 19 maja 2014 r. Tego dnia, po badaniu okazało się, że skarżąca jest w 12 tygodniu ciąży. Potwierdza to wystawione zaświadczenie lekarskie. Jak podaje J. R., z uwagi na karmienie piersią 8-miesięcznej córki, czego konsekwencją były nieregularne cykle miesiączkowe oraz z uwagi na fakt, że nie było innych objawów świadczących o pozostawaniu w ciąży, nie miała świadomości, że jest w kolejnej ciąży. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium złożyło również wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niajawnym. W zakresie wniosku organu dotyczącego trybu rozpoznania skargi J.R. nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji (postanowień) sąd bada, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) nie narusza prawa oraz czy zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania J. R. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia córki M. R. Z uwagi na zakres odwołania z dnia [...] listopada 2014 r., decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w części dotyczącej przyznania J. R. zasiłku rodzinnego na M. R. i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wielodzietności, nie została objęta rozstrzygnięciem Kolegium z dnia [...] grudnia 2014 r., a tym samym nie podlega kontroli sądowej i jest w tym zakresie wykonalna. Przechodząc do meritum sprawy objętej skargą z dnia [...] stycznia 2015 r. wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Kolegium stanowił przepis art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) stanowiący, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała po opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 9 ust. 7). Przepisy te zostały dodane do ustawy o świadczeniach rodzinnych mocą ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianę ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1654), w uzasadnieniu projektu której zapisano, że intencją jest zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową. Mając na uwadze ten cel (ratio legis) a także zasady wykładni językowych, systemowych i funkcjonalnych podkreślić należy, że nie można w procesie wykładni ww. przepisów poprzestać na literalnym ich brzmieniu. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt. IV SA/Po 580/13 (Lex nr 1365876), powyższe uregulowanie, co prawda wprowadza ścisłą cenzurę czasową poddania się kobiety w ciąży opiece medycznej, jednakże dokonując wykładni tych przepisów nie można tracić z pola widzenia rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej w całym okresie ciąży. Istotne będą zatem dla sprawy ustalenia organu zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawanie w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenie przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego przepisem art. 9 ust. 6 ustawy terminu poddania się opiece medycznej. Przyczyn niezależnych od woli kobiety należy upatrywać w szczególności w braku możliwości rozpoznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania zdrowotne i fizjologiczne. Nie bez znaczenia pozostaje zasada równości wyrażona w art. 32 w związku z art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odwołanie się bowiem jedynie do literalnej wykładni przepisu art. 9 ust. 6 może w istocie doprowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiet w ciąży ze względu na stan zdrowia. Ze względu bowiem na określone problemy zdrowotne, bądź stan w jakim się znajduje, kobieta może mieć utrudnioną możliwość rozpoznania – na tak wczesnym etapie – że jest w ciąży. Sytuacja taka, w ocenie Sądu, stanowiłaby naruszenie konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W opisanej sytuacji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są w ciąży byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet – tak samo jak one będących w ciąży – które jednak z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia nie mogłyby w taki sam sposób rozeznać tego, że są w ciąży. Prowadziłoby to w istocie do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży, dyskryminując te spośród nich, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od woli) nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 9 ust. 6 ustawy. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy podnieść, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza wersję skarżącej, że do ustawowo określonego 10 tygodnia nie miała ona pojęcia, że jest w ciąży, a nieregularne cykle miesiączkowe wiązała z karmieniem piersią kilkumiesięcznej córki E. Skarżąca o ciąży dowiedziała się dopiero podczas wizyty lekarskiej w dniu 19 maja 2014 r. (było to w 12 tygodniu ciąży), na którą umówiła się 29 kwietnia 2014 r., tj. przed upływem terminu określonego w art. 9 ust. 6 ustawy. O powyższym świadczą zaświadczenie lekarskie z dnia 2 października 2014 r. oraz oświadczenie dr J. K. z dnia 13 października 2014 r., znajdujące się w aktach sprawy. Skarżąca podniosła, że do momentu wizyty lekarskiej nie podejrzewała nawet, że jest w ciąży. Nie miała bowiem żadnych objawów świadczących o tym, że jest w ciąży, a które jako doświadczona matka (posiadająca piątkę starszych dzieci) powinna rozpoznać. Gdyby wiedziała, że jest w ciąży (kolejnej) natychmiast poszłaby do lekarza ginekologa. Dopiero po tym, jak opóźniała jej się miesiączka (co nie wzbudziło jej podejrzeń, gdyż miała nieregularne cykle z uwagi na karmienie piersią córki E.) zadzwoniła do Instytutu [...], by umówić się na rutynową wizytę. Nie z winy skarżącej termin wizyty został ustalony dopiero na 19 maja 2014 r. Nawet gdyby skarżąca podejrzewała, że jest w ciąży, to jej sytuacja materialna nie pozwoliłaby jej na szybsze umówienie się do innego lekarze ginekologa, bo to wiązałoby się z koniecznością szukania prywatnego specjalisty, a co za tym idzie dodatkowymi kosztami, których skarżąca nie była w stanie ponieść. Wobec tak kształtującego się stanu faktycznego sprawy, w ocenie Sądu, brak możliwości rozpoznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni należy upatrywać w przyczynach niezależnych od woli kobiety. Zdaniem Sądu organy obu instancji bardzo literalnie potraktowały przepis ustawy, nie odnosząc się w ogóle do okoliczności danej sprawy podnoszonych przez skarżącą na każdym etapie postępowania. Organy nie uwzględniły stanu skarżącej w okresie wczesnej ciąży (o której nie wiedziała), tj. okoliczności karmienia piersią, co rozregulowało jej cykle miesiączkowe. Powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na omówiony wyżej cel ustawodawcy dotyczący przyznania powyższego świadczenia. Tym samym, zdaniem Sądu, organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). Prezydent [...] ponownie rozpatrując sprawę powinien ustalić, czy niepoddanie się J. R. opiece medycznej w czasie ciąży było spowodowane okolicznościami od niej zależnymi, czy też niezależnymi uniemożliwiającymi w sposób naturalny rozpoznanie w terminie określonym w art. 9 ust. 6 ustawy, że jest w ciąży i ocenić, czy w tej szczególnej sytuacji należy przyznać jej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, uwzględniając przy tym stanowisko Sądu przedstawione wyżej. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 oraz art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.