I SA/Wa 1862/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z [...] marca 2011 r. nr [...] przyznającą J. S. świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych, w okresie od 1 marca 2011 r. do 31 marca 2011 r., w wysokości 100 zł. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. J. S. w dniu [...] marca 2011 r. złożyła do Burmistrza S. wniosek o przyznanie zasiłku z programu rządowego "na dożywianie" w wysokości [...] zł na zakup obiadów. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego pracownik socjalny dokonał w dniu [...] marca 2011 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego, którego podpisania strona odmówiła. Organ ustalił, że J. S. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, posiada prawo własności domu jednorodzinnego, w którym zamieszkuje, niemniej jednak warunki mieszkaniowe są trudne (brak bieżące wody, prądu). Wyżej wymieniona nigdzie nie pracuje, albowiem posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności; zaś jedynym jej źródłem utrzymania jest zasiłek stały w wysokości [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. Organ stwierdził ponadto, że J. S. systematycznie korzysta z różnorakich form wsparcia finansowego świadczonych przez Ośrodek Pomocy Społecznej. W tym stanie rzeczy decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta S., przyznał J. S. świadczenie pieniężne z programu rządowego – Pomoc państwa w zakresie dożywiania w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wysokość przyznanego świadczenia uzależniona jest od wysokości posiadanych środków i możliwości MOPS, przedstawiając jednocześnie wysokość środków, jakimi dysponował w danym okresie na powyższy cel. Od decyzji tej J. S. wniosła odwołanie, w uzasadnieniu którego opisała swoją sytuację życiową oraz wskazała, że przyznany zasiłek w kwocie 100 zł jest niewystarczający. Podniosła jednocześnie, że w jej ocenie zakwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Domagała się również poddania kontroli przez SKO liczby osób mających opłacone w ramach pomocy społecznej obiady oraz dochody tych osób. W następstwie rozpoznania powyższego dowołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzja z [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy, gdyż w jego ocenie wydając zakwestionowaną decyzję Burmistrz Miasta S. nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2011 r. organ odwoławczy przytoczył treść art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.), a także art. 3 i art. 5 ustawy z 29 grudnia 2005 r. - o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r. Nr 267 poz. 2259 ze zm.) i podkreślił, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Stwierdził, że ustawa o pomocy społecznej zawiera wskazówki, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podniosło, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. na pomoc z Programu Rządowego na marzec 2011 r. dysponował kwotą 12.700 zł, która przeznaczona została na pomoc dla 77 rodzin. Średnia wysokość pomocy wynosiła zaś: 160 zł na gospodarstwo wieloosobowe i 100 zł na gospodarstwo jednoosobowe. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że pomoc społeczna nie pokrywa wszystkich potrzeb osób i rodzin wnioskujących o jej udzielenie. Możliwość zaspokajania tych potrzeb zdeterminowana jest posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Wskazało przy tym, że organ pierwszej instancji ma świadomość trudnej sytuacji bytowej skarżącej, skoro przyznaje jej świadczenie w wysokości wyższej niż innym wnioskującym. Odnosząc się zaś do żądania J. S., dotyczącego podania przez Ośrodek Pomocy Społecznej szczegółowego zestawienia osób korzystających z różnych form wsparcia wraz z podaniem ich nazwisk, Kolegium wyjaśniło, że jest to niedopuszczalne w świetle art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, z którego wprost wynika, że w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. W szczególności nie należy podawać do wiadomości publicznej nazwisk osób korzystających z pomocy społecznej oraz rodzaju i zakresu przyznanego świadczenia. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W obszernym jej uzasadnieniu przedstawiła swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną, wskazując, że przyznawane jej przez MOPS świadczenia są niewystarczające. Jej zdaniem zakwestionowana decyzja wydana została z przekroczeniem granic uznania administracyjnego i jest tendencyjna. Stwierdziła ponadto, że organy rozstrzygające, w sposób niewłaściwy prowadziły postępowanie wyjaśniające. Kolegium zaś nie zweryfikowało dokumentacji dotyczącej rozdziału środków pomocowych, nie ustaliło osób, którym w ogóle przysługuje pomoc społeczna i z jakiego tytułu, a przede wszystkim nie ustaliło liczby osób niepełnosprawnych, stopnia niepełnosprawności, jak również liczby i rodzajów programów pomocowych realizowanych w gminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy skarżąca w miesiącu marcu 2011 r. uzyskała już pomoc z MOPS w S. na kwotę [...] zł, a więc otrzymała kwotę wyższą niż najniższa emerytura. W dniu [...] grudnia 2011 r. skarżąca złożyła osobiście w Sądzie wniosek o odroczenie rozprawy, "z powodu krytycznego stanu zdrowia bezpośrednio zagrażającemu życiu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: wniosek skarżącej o odroczenie rozprawy został na rozprawie w dniu [...] grudnia 2011 r. oddalony. Zważyć wszak należy, iż w świetle przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., powołana dalej: "p.p.s.a.") udział strony w rozprawie nie jest obowiązkowy. Sąd zaś rozpatruje sprawę w jej całokształcie, niebędąc związany wnioskami i zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy brak bezpośredniego udziału skarżącej w rozprawie, nie wpływa na ograniczenie jej prawa do poddania skutecznej kontroli sądowej zakwestionowanego przez nią aktu. Oddalając wniosek strony Sąd miał również na względzie to, że stan zdrowia skarżącej, mający uniemożliwiać jej udział w rozprawie (wg zaświadczenia załączonego do wniosku obejmował on okres od 30 listopada do 18 grudnia 2011r.), w rzeczywistości nie stanowi dla niej przeszkody w osobistym stawiennictwie w sądzie, celem składania rozlicznych wniosków w zainicjowanych przez nią postępowaniach sadowych, w tym przedmiotowego wniosku o odroczenie rozprawy. Tytułem przykładu można tu podać wizyty skarżącej w sądzie w dniach 30 listopada 2011 r., 7 i 14 grudnia 2011 r. (vide akta sprawy I SA/Wa 1860/11). Dlatego też Sąd uznał, że istniała realna możliwość uczestniczenia skarżącej także w rozprawie w dniu 16 grudnia 2011 r., a jej wniosek nie ma usprawiedliwionych podstaw i zmierza wyłącznie do uniemożliwienia rozpoznania skargi. Dokonując zaś oceny legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Sąd uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, co czyni skargę niezasadną. Zakwestionowaną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. przyznającą J. S. świadczenie pieniężne w miesiącu marcu 2011 r. w kwocie 100 złotych przeznaczone na zakup artykułów żywnościowych. Materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, Nr 2259 ze zm.) oraz mające odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; dalej: "u.p.s."), które regulują zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Artykuł 3 ustawy z 29 grudnia 2005 r. stanowi, że w ramach programu wieloletniego pomocy Państwa w zakresie dożywiania są realizowane działania dotyczące m.in. zapewniania pomocy w zakresie dożywiania osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W myśl art. 5 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Z treści art. 7 wynika z kolei, iż do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Z tego też względu w sprawie przyznania, w ramach ww. programu, osobom potrzebującym świadczenia pieniężnego, oprócz przepisów ogólnych regulujących problematykę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zastosowanie znajduje art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. dotyczący zasiłku celowego. Zasiłek ten, zgodnie z treścią ww. przepisu, może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użyte przez ustawodawcę w art. 39 ust. 1 u.p.s. sformułowanie "może" oznacza, że przyznanie zasiłku ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Przyznanie jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Nie zawsze też świadczenie przyznane zostanie w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby, która się o nie ubiega. Działając bowiem w ramach uznania administracyjnego organy mają prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb i możliwości finansowych organu, w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc. Ośrodki pomocy dysponują bowiem, jak powszechnie wiadomo, ograniczonymi środkami finansowymi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że sąd administracyjny badając legalność decyzji uznaniowej zobowiązany jest do oceny, czy nie naruszono przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także czy decyzja mieści się w wyznaczonych przez prawo granicach uznania i nie jest przejawem arbitralności działania organów administracji (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 1999 r., sygn. V SA 1982/98). Obowiązkiem organów w przypadku decyzji uznaniowych jest wydanie rozstrzygnięcia wolnego od wady dowolności. Uznanie administracyjne wymaga wskazania przesłanek korzystania z niego i fakt ten poddany jest kontroli sądu administracyjnego, podobnie jak spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 901/06; wyrok NSA z 2 lutego 2002 r., sygn. V SA 1766/01). Przyznanie zatem pomocy społecznej (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ musi bowiem kierować się także ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, tzn. koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 marca 2006 r., I SA/Wa 445/06, LEX nr 197469). Z analizy akt sprawy wynika, że organy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący przedstawiły okoliczności, którymi kierowały się przy wydawaniu decyzji. Stwierdzić również należy, że nie przekroczyły one granic uznania administracyjnego. Przyznając J. S. świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych w okresie od 1 marca 2011 r. do 31 marca 2011 r. w wysokości 100 zł. (a nie jak chciała strona [...] złotych) organy wskazały bowiem na ograniczone środki finansowe jakimi dysponowano w ramach programu rządowego – Pomoc państwa w zakresie dożywiania (łącznie 12.700 zł), a także ilość osób ubiegających się o te świadczenia w tym okresie (77 rodzin). Wyjaśnił jednocześnie, że w miesiącu marcu na gospodarstwo jednoosobowe przypadała kwota do 100 zł. Takie zaś gospodarstwo prowadzi skarżąca, co oznacza, że wysokość przyznanej jej pomocy nie odbiega od pomocy uzyskiwanej przez inne osoby, spełniające kryteria ustawowe uprawniające do jej uzyskania. Na uwagę w niniejszej sprawie zasługuje również fakt, do którego odwołał się organ w odpowiedzi na skargę, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. w miesiącu marcu 2011 r., poza przedmiotową pomocą w wysokości 100 zł oraz zasiłkiem stałym w kwocie [...] zł i pielęgnacyjnym w kwocie [...] zł, przyznał J. S. kwotę [...] zł na dofinansowanie zakupu [...], zakupu [...] i [...] (decyzja z [...] marca 2011 r. nr [...]). Tak więc, łącznie, w miesiącu marcu 2011 r., skarżąca otrzymała z pomocy społecznej kwotę [...] zł, w sytuacji gdy najniższa emerytura wynosi 728,18 zł brutto. Oznacza to, że organy orzekające, wbrew twierdzeniom skarżącej, uwzględniły jej sytuację materialną, nie pozostawiając jej bez jakiegokolwiek wsparcia finansowego. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu, decyzje organów obu instancji mieszczą się w granicach uznania administracyjnego i nie można zarzucić im niezgodności z prawem, a tym bardziej nie można ich uznać jako tendencyjnych. Organy dokonały wszystkich ustaleń okoliczności, od których ustawa uzależnia udzielenie pomocy społecznej, a motywy podjętych rozstrzygnięć zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione w uzasadnieniach decyzji. Nie mogą zmienić tej oceny podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące braku wyjaśnienia przez organ odwoławczy kwestii liczby osób, którym na terenie działania Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. przyznana został pomoc przez ten Ośrodek polityki w zakresie pomocy społecznej, ale kontrola legalności uznaniowego rozstrzygnięcia podjętego w indywidualnej sprawie. W tej zaś sprawie, jak już wyżej wspomniano, organy obu instancji prawa nie naruszyły. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., iż żądanie podania przez organ pierwszej instancji szczegółowego zestawienia osób korzystających z różnych form wsparcia wraz z podaniem ich nazwisk, nie mogło być uwzględnione, gdyż tego rodzaju informacje nie mogą być podawana do publicznej wiadomości, o czym wprost stanowi art. 100 ust. 1 u.p.s. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. .