I SA/Wa 1862/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Kamil Kowalewski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 lipca 2023 r. nr KOC/4315/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 maja 2023 r. nr 000936/SP/05/2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz P. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nr KOC/4315/Sr/23 z dnia 20 lipca 2023 r. (dalej jako organ/SKO/Kolegium) została utrzymana w mocy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 maja 2023 r. nr 000936/SP/05/2023 odmawiająca P. S. (dalej jako skarżący) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej w związku z konicznością sprawowania opieki nad matką E. W. SKO wskazało, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2023, poz. 390, dalej jako ustawa). Stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują tub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacz/tym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium argumentowało, że z ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego wynika, że brak jest związku przyczynowo skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącego opieki nad matką, a rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem. W ocenie SKO choć P. S. niewątpliwie wspomaga matkę w codziennym funkcjonowaniu, to jednak z akt sprawy wynika, że jest on osobą bierną zawodowo i nie wykazał, że konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub nie podejmowania zatrudnienia wynikała właśnie z konieczności opieki nad matką. Dodatkowo, jak podał organ, z akt sprawy wynika, że E. W. ma jeszcze dwójkę innych dzieci. W konsekwencji, w ocenie organu, niemożność sprawowania osobistej opieki przez dzieci osoby niepełnosprawnej z uwagi na zatrudnienie, czy inne okoliczności osobiste i rodzinne, nie zwalniają z obowiązku alimentacyjnego, którego celem jest dostarczanie środków niezbędnych do egzystencji osoby uprawnionej. Przy czym obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych albo na dostarczaniu w naturze określonych rzeczy, albo na osobistych staraniach. Tymczasem, jak podał organ, skarżący ani w toku postępowania administracyjnego, ani w odwołaniu nie wskazał okoliczności, które mogłyby uzasadniać zwolnienie rodzeństwa z obowiązku alimentacyjnego wobec matki; nie rozważył również żadnego innego scenariusza opieki nad matką, z uwzględnieniem rodzeństwa zobowiązanego w równym stopniu do alimentacji. SKO podniosło tym samym, że skarżący nie może oczekiwać udzielenia pomocy i wsparcia od Państwa, skoro nie wykorzystał innych dostępnych możliwości w zakresie zapewnienia opieki matce - to jest w postaci świadczeń alimentacyjnych od rodzeństwa, jak również usług opiekuńczych. W ocenie organu trudno uznać, że skarżący obecnie nie podejmuje zatrudnienia lub pracy zarobkowej tylko ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką, a więc opisana w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Wg SKO brak jest bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowo skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącego opieki nad matką a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W skardze do tut. Sądu pełnomocnik skarżącego zarzucił SKO naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 29 maja 2023 r. ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie. Sąd zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy ustawy 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz 390, dalej jako ustawa). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad określonym członkiem rodziny. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości pokrewieństwo, jak i niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Bezsporna wg organu pozostaje też okoliczność, że skarżący sprawuje rzeczywistą opiekę nad niepełnosprawną matką, SKO twierdzi jednak, że nie ma bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad matką. W odniesieniu do kryterium określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, tj. kryterium daty powstania niepełnosprawności, zasadnie SKO przyjęło, że w punkcie 2 sentencji wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (OTK-A 2014/9/10), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, uznaje się, że brak zmiany przez ustawodawcę treści art. 17 ust. 1b ustawy zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - wobec wynikającego z wymienionego wyroku z 21 października 2014 r. wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części art. 17 ustawy, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2017 r., I OSK 2920/16, Lex nr 2324296, 2 czerwca 2017 r., I OSK 108/12, Lex nr 1260038 oraz 26 maja 2017 r., I OSK 128/16, Lex nr 2305184). W realiach rozpoznawanej sprawy nieusprawiedliwione było więc przyjęcie przez organ I instancji, że ustalenie niepełnosprawności u matki skarżącego po ukończeniu 18 roku życia i nie w trakcie nauki w szkole, uzasadnia odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Weryfikacyjne stanowisko Kolegium zasługuje w tym zakresie na całkowitą aprobatę. W zaskarżonej decyzji SKO wskazało jednak na brak związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Stanowiska tego Sąd w tym składzie nie podziela. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki, i co do zasady powinna to być okoliczność obiektywna. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z podjęcia zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Wbrew twierdzeniom organu, jego zadaniem nie jest wykazanie, czy osoba wnioskująca o sporne świadczenie może skorzystać z alternatywnych form opieki nad matką, w tym wynająć opiekuna ze środków alimentacyjnych. Niedopuszczalne jest bowiem wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia, do czego sprowadza się stanowisko organu. Kolegium nie było upoważnione do badania alternatywnych sposobów zapewnienia matce skarżącego niezbędnej opieki poprzez weryfikację sytuacji rodzinnej i finansowej pozostałych osób zobowiązanych względem niej do alimentacji, w sytuacji gdy do sprawowania bezpośredniej opieki zobowiązał się skarżący, i opiekę tę faktycznie sprawuje. Organ nie możne również uzależniać prawa do uzyskania świadczenia od tego, czy strona wnioskująca wykazała się dotychczas jakąkolwiek aktywnością zawodową, czy też nie – skoro niepełnosprawność matki istnieje od dawna a bieżący okres jest pierwszym możliwym do ewentualnego podjęcia zatrudnienia z uwagi na wiek uprawnionego do wnioskowanego świadczenia. W tym też kontekście zwrócić należy uwagę, iż ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia. Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku (art. 24 ust. 2 ustawy), a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, skarżący spełniał przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym, przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. SKO niezasadnie zatem podnosi, iż dotychczasowa bierność zawodowa P. S. i rzutuje negatywnie na możliwość przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca nie określił bowiem, czy i jaki czas może upłynąć (maksymalnie) od "popadnięcia" w stan "niepodejmowania zatrudnienia" do momentu rozpoczęcia opieki nad niepełnosprawnym rodzicem, zwłaszcza, że wiek skarżącego wskazuje na brak możliwości podjęcia pracy w spornym (tzn. poprzedzającym wniosek) terminie. W okolicznościach niniejszej sprawy, w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy, skarżący jako zobowiązany do alimentacji względem matki, należy do kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Przeszkodą w przyznaniu świadczenia skarżącego nie mógł być podniesiony przez organ odwoławczy fakt posiadania przez skarżącego rodzeństwa, które potencjalnie mogłoby zapewnić matce pomoc finansową i opiekę. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy nie określa, kto spośród osób będących w tym samym stopniu pokrewieństwa względem osoby niepełnosprawnej, winien sprawować opiekę nad nią i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby, nie stawia też warunków w tym zakresie, ani nie uzależnia prawa do świadczenia czy wysokości świadczenia - w zależności od liczby osób zobowiązanych do alimentacji osoby niepełnosprawnej. Nie było zatem podstaw do badania alternatywnych sposobów zapewnienia E. W. niezbędnej opieki przez pozostałe osoby zobowiązane względem niej do alimentacji, w sytuacji gdy to skarżący zadeklarował pozostawanie w pełnej dyspozycji niepełnosprawnej matki, udzielanie jej wszechstronnej pomocy oraz wykazuje ciągłą gotowość niesienia tej pomocy. Wielość osób, które potencjalnie mogłyby sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną nie daje podstawy do podważania faktu sprawowania opieki przez osobę, która podjęła się jej w sposób niejako zinstytucjonalizowany, rezygnując bądź nie podejmując z tego powodu aktywności zawodowej i ubiegając się oświadczenie z tego tytułu (zob. wyroki NSA: z 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21; z 28 lipca 2022 r., I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w okresie, w którym jego matka legitymowała się już orzeczeniem o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym ze wskazaniem na konieczność stałej opieki a przy tym skarżący sprawuje obecnie nad matką opiekę, której zakres w jego ocenie nie daje możliwości podjęcia zatrudnienia – to w sprawie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1 ustawy, jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy (w zw. z art. 135 ppsa). Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 ppsa).