I SA/Wa 1874/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2020 r. nr KOX/2379/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym w rozpoznawanej sprawie orzeczeniem z dnia 10 czerwca 2020 r. nr KOX/2379/Po/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., powoływanej dalej jako u.g.n.), po rozpatrzeniu wniosku M. i M. K. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] nieruchomości gruntowej położonej w W., przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2 jest nieuzasadniona, umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia 19 listopada 2018 r. Prezydent m.st. Warszawy wypowiedział użytkownikowi wieczystemu wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i zaproponował od dnia 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. W wypowiedzeniu zastosowano dotychczasową stawkę procentową opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, która wynosi 1%. Powyższe wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu w dniu 10 grudnia 2018 r. Użytkownik wieczysty złożył wniosek przeciwko Prezydentowi m.st. Warszawy o uznanie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270, powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca"), jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Postępowania, o których mowa w ust. 1 , niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej umarza się. Kolegium podniosło, że oznacza to, iż postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. Organ pouczył strony o możliwości wniesienia sprzeciwu w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia, które równoznaczne jest z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Miasto Stołeczne Warszawa w piśmie z dnia 21 czerwca 2022 r. wniosło skargę na powyższe orzeczenie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu Miasto zarzuciło naruszenie: 1. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 2. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 916, powoływanej dalej jako ustawa z dnia 20 lipca 2018 r.) przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o uchylenie w całości orzeczenia z dnia 10 czerwca 2020 r. i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi Miasto podniosło, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nie podlega przepisom ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. oraz przepisom ją zmieniającym, gdyż nie jest zabudowana budynkiem przeznaczonym na cele mieszkaniowe, a tylko takie nieruchomości podlegały przekształceniu w trybie tej ustawy. Skarżąca wyjaśniła, że od 2012 r. z wniosku użytkownika wieczystego tej nieruchomości było prowadzone postępowanie o zmianę umowy o oddaniu w użytkowanie wieczyste w części dotyczącej celu mieszkaniowego na biurowy. Użytkownik wieczysty we wniosku wskazał, że zagospodarował budynek na cele usługowo-biurowe. Z dokumentacji architektoniczno-budowlanej będącej w zasobach Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] wynika, że w dniu 21 czerwca 1999 r. Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr 468/D/MC/99 udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania parteru i piętra budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...], z przeznaczeniem na biuro. Z informacji zawartych w Internecie, nieruchomość w całości była wynajmowana na cele biurowe. W zamieszczonych ogłoszeniach nieruchomość przedstawiana jest jako biurowiec o całkowitej powierzchni biurowej 700 m2. W związku z powyższym, od 2013 r. dla spornej nieruchomości obowiązuje 3% stawka opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, która nie została zakwestionowana. Ponadto skarżąca podniosła, że użytkownik wieczysty nie wystąpił z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mając najprawdopodobniej świadomość, że nieruchomość nie podlega przekształceniu. Wraz ze skargą Miasto złożyło wniosek o przywrócenie terminu do jej złożenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. W piśmie procesowym z dnia 20 grudnia 2022 r. uczestnicy postępowania – M. i M. K. wnieśli o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Podnieśli, że sporna nieruchomość zgodnie z treścią księgi wieczystej przeznaczona jest na cele mieszkalne, a nie na działalność biurową. Ponadto nie jest prawdą, że w tej nieruchomości jest prowadzona działalność gospodarcza, a sama oferta internetowa nie jest dowodem na to, że jest ona użytkowana w sposób niezgodny z celem wskazanym w księdze wieczystej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, że Miasto Stołeczne Warszawa wniosło sprzeciw od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Sądu Rejonowego dla [...] w W., który postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., sygn. akt [...] odrzucił sprzeciw. Na powyższe postanowienie zostało złożone zażalenie do Sądu Okręgowego w W., który postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r. sygn. akt [...] oddalił zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że kwestia dopuszczalności sądowoadminstracyjnej kontroli orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniach z dnia 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 164/22, z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 571/22, z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1626/21 oraz z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1310/22, (dostępnych w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, że wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, jako wydane na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej, a nie na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., nie rozstrzyga sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez Kolegium terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja ta wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) i służy na nią skarga do sądu administracyjnego. Powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela. Odnosząc się zaś do kwestii terminowości złożonej skargi, Sąd podkreśla, że stosownie do art. 112 k.p.a., który na podstawie art. 79 ust. 7 u.g.n., miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Biorąc zatem pod uwagę okoliczność, że strona skarżąca zastosowała się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia, tj. sprzeciwie do sądu powszechnego, Sąd przyjął do rozpoznania wniesioną skargę, uznając, że została ona złożona w terminie. Zdaniem Sądu, skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone orzeczenie narusza zarówno przepisy postępowania, jak i prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ, umarzając postępowanie w sprawie, podał jako podstawę prawną art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei art. 4 ust. 2 tej ustawy stanowi, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy umarza się. W ocenie Sądu, wydanie orzeczenia umarzającego postępowanie w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej wymaga od organu ustalenia, czy w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że nie każde postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej wszczęte po dniu 5 października 2018 r. podlegać będzie umorzeniu. Użyty w omawianym przepisie zwrot "postępowania, o których mowa w ust. 1" dotyczy bowiem, zdaniem Sądu, nie wszystkich postępowań w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, a jedynie tych, w których nie doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia tej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia wykładnia systemowa, biorąca pod uwagę cel jego ustanowienia oraz procedurę aktualizacji opłaty rocznej, w tym zapewnienie użytkownikom wieczystym ochrony przed nieuzasadnioną aktualizacją tej opłaty. Jak stanowi art. 78 u.g.n., aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia (ust. 1). Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (ust. 2). W związku z przekształceniem z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. wprowadzono opłatę przekształceniową, która zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Z kolei w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. określono, że postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia (tj. przed dniem 1 stycznia 2019 r.), toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Zasadą jest zatem, że postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o ile zostały wszczęte na podstawie art. 78 u.g.n. przed dniem 1 stycznia 2019 r., toczą się dalej według dotychczasowych przepisów, a ich wynik, tzn. ustalenie, czy aktualizacja była uzasadniona, będzie miał wpływ na wysokość opłaty przekształceniowej, w przypadku gdy nieruchomość objęta jest przekształceniem na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. W tym kontekście należy interpretować przepisy art. 4 ustawy zmieniającej, które wprowadziły wyjątek od powyższej zasady. Ustawodawca uznał, że w przypadku, gdy postępowanie w sprawie aktualizacji zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia nie zostały skutecznie doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym, roczna opłata przekształceniowa będzie równa wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji. Skutkiem wprowadzonego rozwiązania postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, jeśli spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stało się bezprzedmiotowe. Skoro bowiem w myśl tego przepisu opłata przekształceniowa równa się wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji, kontrola zasadności aktualizacji przez samorządowe kolegium odwoławcze staje się zbędna. Odmienna sytuacja wystąpi jednak, gdy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości (co, jak wynika z akta administracyjnych, miało miejsce w rozpoznawanej sprawie). Wówczas przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej nie znajdzie zastosowania, a więc a contrario roczna opłata przekształceniowa równać się będzie wysokości opłaty rocznej po aktualizacji. Umorzenie postępowania przez organ w takim przypadku pozbawi stronę możliwości kontroli zasadności aktualizacji. Tymczasem strona uprawniona jest do takiej kontroli na podstawie art. 78 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 164/22, art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji przepis art. 4 ust. 2 tej ustawy przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po dniu 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.). Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy. W wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest bowiem podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, umorzenie postępowania przez organ na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej może nastąpić tylko, gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 4 ust. 1 tej ustawy, tj. zarówno dotyczące daty wszczęcia postępowania, jak i okoliczności doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wszczęcie postępowania nastąpiło po dniu 5 października 2018 r., a przed dniem 1 stycznia 2019 r. Organ nie uwzględnił jednak wynikającej z akt sprawy okoliczności, że wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przy ul. [...] zostały skutecznie doręczone (zwrotne potwierdzenie odbioru – k. 6 akt administracyjnych). W związku z powyższym Sąd uznał, że organ nieprawidłowo stwierdził, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, czym w konsekwencji naruszył ten przepis przez jego niezasadne zastosowanie. Należy przy tym podkreślić, że okoliczność, czy nieruchomość będąca przedmiotem postępowania stanowiła grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., tj. czy w niniejszej sprawie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntów na podstawie przepisów tej ustawy nie była przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prowadziło bowiem postępowanie w sprawie z wniosku użytkowników wieczystych, złożonego na podstawie art. 78 ust. 2 u.g.n., o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Wprawdzie jak już wspomniano, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., wysokość opłaty przekształceniowej jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, jednak nie oznacza to, że okoliczność, czy w sprawie doszło do przekształcenia, miała wpływ na ocenę zasadności wypowiedzenia opłaty rocznej dokonywaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. przewidziała stosowny tryb potwierdzania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do dokonywania tego rodzaju ustaleń nie jest natomiast uprawnione kolegium na etapie badania zasadności aktualizacji opłaty rocznej. Rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie zatem zobowiązany do uwzględnienia, że w sprawie doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji, że brak jest podstaw do zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. W zakresie kosztów postępowania Sąd w pkt 2 sentencji orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.