I SA/Wa 1875/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi [...] Izby [...] w K. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. Minister Administracji i Cyfryzacji po rozpatrzeniu wniosku [...] Izby [...] w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie z [...] czerwca 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] [...] lipca 1991 r., nr [...], dotyczącej nabycia przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] w obrębie nr [...] jako działka nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] lipca 1991 r., nr [...], Wojewoda [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] w obrębie nr [...] jako działka nr [...] zgodnie ze sporządzonym spisem opisanej w karcie inwetaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną cześć decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] wystąpiła [...] Izb [...] w K. W uzasadnieniu wskazano, iż [...] Izba [...] w K. jest następcą prawnym działającej do 1950 r. Izby [...] w K. Ponadto wnioskodawca podniósł, że zarządzenie Ministra Zdrowia z [...] czerwca 1954 r. na mocy którego omawiana nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje nieważnością późniejszej decyzji komunalizacyjnej. Postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r., dotyczącej nabycia przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tym postanowieniem wystąpiła [...] Izba [...] w K. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez niewydanie decyzji stwierdzającej nieważność w sytuacji, gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej, art. 28 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa poprzez odmowę przyznania przymiotu strony [...] Izbie [...] w K. oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez nie zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy istniała potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Ponownie badając niniejszą sprawę Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał, że wniosek nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2011 r. i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. Organ nadzoru wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku [...] Izby [...] w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. wynika z faktu, ze wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, jak i przymiot ten wnioskodawcy nie przysługiwał w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym powyższą decyzją. Minister wskazał, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania według wskazanego przepisu jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. O tym, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza treść przepisów prawa materialnego. O posiadaniu przez podmiot interesu prawnego (w aspekcie materialnoprawnym), a tym samym o posiadaniu przez zainteresowanego uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, rozstrzyga istnienie odpowiedniego przepisu prawa materialnego, w oparciu o który wyprowadzić można legitymację podmiotu do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Minister wyjaśnił, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być także ten podmiot który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Zatem podstawową przesłanką umożliwiającą komunalizację mienia w trybie art. 5 ust. 1 ww. ustawy jest to, aby mienie podlegające komunalizacji było mieniem ogólnonarodowym (państwowym). Organ podkreślił, że nabycie własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy następuje ipso iure, zatem celem deklaratoryjnej decyzji wojewody w omawianym zakresie jest tylko potwierdzenie stanu prawnego jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r. W ocenie organu skarżący nie przedstawili żadnych dowodów (organ z urzędu również ich nie znalazł) poświadczających o tytule prawnym do działki nr [...] zarówno w dacie komunalizacji, bądź obecnie. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że na mocy zarządzenia Ministra Zdrowia z [...] czerwca 1954 r. w sprawie ustalenia wykazów dotyczących likwidacji izb lekarskich i lekarsko-dentystycznych, nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] przeszła na własność Skarbu Państwa. Następnie przedmiotowa nieruchomość na mocy decyzji Wojewody [...] stała się własnością Gminy K. W świetle powyższego bezzasadnym jest, w ocenie Ministra, zarzut skarżących o naruszeniu art. 28 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa. W odniesieniu do żądania zawieszenia postępowania, organ stwierdził, że niezbędnym warunkiem jest przede wszystkim, aby postępowanie, którego zawieszenie ma dotyczyć, było w toku (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 247/08). Jednakże z materiału dowodowego nie wynika, aby wobec zarządzenia Ministra Zdrowia z [...] czerwca 1954 r. toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności. Zarządzenie to było przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z 2 marca 2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2361/06) przyjął, że zarządzenia Ministra Zdrowia z [...] czerwca 1954 r. nie można uznać za decyzję administracyjną (nie zawiera elementów wymaganych dla decyzji administracyjnych). Zarządzenie to miało jedynie charakter porządkujący, co do oznaczenia, które z wyliczonych i przejętych już nieruchomości przechodziły na własność Skarbu Państwa, bądź na rzecz Związku Zawodowego Pracowników Służby Zdrowia. W związku z powyższym w przypadku niniejszego zarządzenia nie może być zastosowana instytucja stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 kpa. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Izba [...] w K. zarzucając: – naruszenie art. 6 kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. pomimo tego, że przepis prawa nakazuje wszczęcie takiego postępowania, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku gdy została ona wydana bez podstawy prawnej, – naruszenie art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez nie zebranie wszelkich dowodów mających wpływ na załatwienie sprawy, a to poprzez uznanie, że wobec zarządzenia Ministra Zdrowia z [...] czerwca 1954 r. nie toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności, – naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez nie zawieszenie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, – naruszenie art. 28 w zw. z art. 157 § 2 kpa poprzez nie przyznanie [...] Izbie [...] w K. przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, – naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niewydanie decyzji stwierdzającej nieważność w sytuacji, gdy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. wydana została bez podstawy prawnej. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu skargi wskazała, że jest ona zgodnie z art. 121 ustawy o izbach lekarskich następcą prawnym działających do 1950 r. okręgowych izb lekarskich. Mając to na względzie wskazała, że wobec faktu, że zarządzenie Ministra Zdrowia z [...] czerwca 1954 r. w sprawie ustalenia wykazów dotyczących likwidacji izb lekarskich i lekarsko-dentystycznych (Dz. U. z 1949 r., Nr 27, poz. [...]) dotknięte jest wadą nieważności to nacjonalizacja majątku przedwojennej Izby [...] w K. nie doszła do skutku. Wobec tego nieruchomości przy ul. [...] i [...] pozostają nadal w gestii [...] Izby [...] w K. W ocenie skarżącej oznacza, że to [...] Izba [...] w K. bezsprzecznie posiada tytuł strony postępowania administracyjnego, tj. posiada legitymację do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważnosci, a w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. była właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca zarzuciła, że organ nie zebrał pełnego materiału dowodowego. Nie jest prawdą, że nie toczy się postępowanie dotyczące zarządzenia Ministra Zdrowia z [...] czerwca 1954 r. Pismem z 1 lipca 2010 r. [...] Izba [...], złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Zdrowia z [...] czerwca 1954 r. w sprawie ustalenia wykazów dot. likwidacji izb lekarskich i lekarsko-dentystycznych, w części obejmującej § [...] oraz [...] załącznika nr [...] do tego zarządzenia, stanowiącego wykaz majątku nieruchomego zniesionych izb lekarskich i lekarsko-dentystycznych podlegających przekazaniu na rzecz Skarbu Państwa. Postępowanie to obecnie znajduje się na etapie postępowania przed sądem. Należy więc zarzucić organowi administracji publicznej nie podjęcie działań zmierzających do sprawdzenia czy takie postępowanie zostało zainicjowane. W konsekwencji powoduje to także naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 1954 r. stanowi bez wątpienia zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 5 lipca 2010 r. Skarżąca podniosła, że zarządzenie Ministra Zdrowia zostało wydane na podstawie art. 11 ust. 1 oraz art. 4 ust. 3 i art. 7 ust. 3 w związku z art. 8 ustawy z 18 lipca 1950 r. o zniesieniu izb lekarskich i lekarsko-dentystycznych, zaś kwestionowana cześć tego zarządzenia oparta została o art. 11 ust. 2 i 3 ustawy o zniesieniu izb lekarskich i lekarsko-dentystycznych. Powyższy przepis, stanowi, że dla zgodnego z prawem ustalenia wykazu majątku podlegającego przekazaniu na rzecz Skarbu Państwa musiały zostać spełnione następujące warunki: - wniosek likwidatora skierowany do Ministra Zdrowia; - porozumienie Ministra Zdrowia z Ministrem Finansów oraz Pracy i Opieki Społecznej, - zasięgnięcie opinii Centralnej Rady Związków Zawodowych. W przedmiotowej sprawie nie został spełniony obowiązek zasięgnięcia opinii Centralnej Rady Związków Zawodowych. Skarżąca podkreśliła, że brak którejkolwiek z podanych wyżej opinii stanowić winno przeszkodę do podjęcia decyzji o wywłaszczeniu [...] Izby [...]. Takie niewypełnienie procedury, a to wydanie decyzji wbrew nakazowi prawa dotyczącego uzyskania opinii właściwych organów, należy uznać za rażące naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej, a zatem skoro zarządzenie Ministra Zdrowia z [...] czerwca 1954 r. w sprawie ustalenia wykazów dotyczących likwidacji izb lekarskich i lekarsko dentystycznych w części obejmującej § [...] oraz pkt [...] załącznika nr [...] do tego zarządzenia, stanowiącego wykaz majątku nieruchomego zniesionych izb lekarskich i lekarsko-dentystycznych podlegających przekazaniu na rzecz Skarbu Państwa dotknięte jest wadą nieważności, to należy uznać, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r., nr [...] również dotknięta jest wadą nieważności, tj. została wydana bez podstawy prawnej. Oznacza, to że w zaistniałej sytuacji organ miał obowiązek wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. W ocenie skarżącej przekazanie przez Skarb Państwa w drodze decyzji na rzecz Gminy K. nieruchomości, która w momencie wydania decyzji nie należała do Skarbu Państwa niesie ze sobą poważne skutki społeczno-gospodarcze co przemawia za uznaniem tego naruszenia prawa za rażące. Opowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 157§ 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który wykaże, że kwestionowana decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 kpa). W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot niemający w nim statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 kpa, organ nadzoru odmawia wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 61a kpa. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] lipca 1991 r., w którym to postępowaniu nie brała udziału. Postępowanie komunalizacyjne prowadzone było na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Prawidłowo organ nadzoru wskazał, że stronami tego postępowania są Skarb Państwa oraz gmina. Inna osoba ma przymiot strony, gdy wykaże, że przysługuje jej tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanego mienia, który stałby na przeszkodzie komunalizacji. Decydujący jest stan prawny na dzień 27 maja 1990 r. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby w dniu 27 maja 1990 r. (istotnym dla komunalizacji z mocy prawa) skarżącej przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej działki nr [...]. Również w późniejszym czasie - jak i obecnie - tytułu tego nie ma. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 28 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa nie mogą być skuteczne. Jak wynika z księgi wieczystej kw [...], w dacie komunalizacji jako właściciel nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa. Okoliczność, że decyzją Wojewody [...] z [...] października 2010 r. skarżąca uznana została za następcę prawnego działającej do 1950 r. [...] Izby [...] w K., wobec czego zwrócono jej nieruchomość przy ul. [...], nie ma znaczenia dla niniejszego postępowania, gdyż jak wyżej wskazano, skarżącej nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy na dzień 27 maja 1990 r. do skomunalizowanej nieruchomości. Także starania skarżącej o zwrot spornej nieruchomości w trybie art. 121 ustawy o izbach lekarskich zakończyły się niepowodzeniem. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2011 r. odmówił zwrotu działki nr [...]. Interesu prawnego do skutecznego domagania się stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej skarżąca nie może również wywodzić z postępowania sądowego dotyczącego zarządzenia Ministra Zdrowia z [...] czerwca 1954 r. W ninejszej sprawie organ nie jest uprawniony do oceny legalności tego aktu. Ponadto - jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz jak Sądowi wiadomo z urzędu - w prawomocnym wyroku z 2 marca 2007 r. w sprawie VII SA/Wa 2361/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wyżej wskazane zarządzenie nie jest decyzją administracyjną, lecz wewnętrznym aktem administracyjnym porządkującym sprawy majątkowe wewnątrz resortu. Także z urzędu Sądowi wiadomo, że wyrokiem z 28 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1385/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Izby [...] w K. na decyzję Ministra Zdrowia z [...] kwietnia 2005 r., utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] września 2004 r. o odmowie wszczęcia postępowania co do stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Zdrowia z [...] czerwca 1954 r. w sprawie ustalenia wykazów dotyczących likwidacji izb lekarskich i lekarsko - dentystycznych, w części obejmującej § [...] oraz pkt [...] załącznika nr [...] do tego zarządzenia, stanowiącego wykaz majątku nieruchomego zniesionych izb lekarskich i lekarsko - dentystycznych podlegających przekazaniu na rzecz Skarbu Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 stycznia 2007 r. w sprawie I OSK 354/06 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącą. Skarżąca w 2010 r. po raz drugi wystąpiła o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanego zarządzenia w tej samej części jak w poprzedniej sprawie. Minister Zdrowia ponownie odmówił wszczęcia postępowania. Skarżąca wystąpiła ze skargą do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 października 2011 r. w sprawie VII SA/Wa 1150 /11, oddalił skargę. Wprawdzie organ nadzoru wskazał, że nie toczy się postępowanie w sprawie dotyczącej zarządzenia [...] czerwca 1954 r., niemniej jednak stwierdzenie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zważyć należy, że obydwa postępowania przed organami i sądami dotyczyły odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego, jedno z przyczyn podmiotowych, a drugie - przedmiotowych. Wobec tego, że postępowanie nadzorcze dotyczące zarządzenia nie zostało skutecznie wszczęte, nie można uznać, że mogło ono mieć wpływ na niniejszą sprawę (także zakończoną odmową wszczęcia postępowania nadzorczego). Zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa, polegający na nie zawieszeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, jest całkowicie chybiony. Otóż organ może zawiesić jedynie postępowanie już wszczęte. Tymczasem, jak wyżej wskazano, w niniejszej sprawie nie nastąpiło wszczęcie postępowania. Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia jest bowiem odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego. Z tych samych przyczyn niezasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż na etapie odmowy wszczęcia postępowania organ nie bada sprawy merytorycznie co do zaistnienia przesłanek z art. 156 kpa i nie orzeka co do istoty sprawy. Możliwe jest to dopiero po wszczęciu postępowania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym; nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane przyczyny, chybiony jest więc zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 6 kpa, które to naruszenie skarżąca upatruje w odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi, organ wyjaśnił stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia; prawidłowo zastosował przepisy prawa, wobec czego nie doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 80 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).