I SA/Wa 1879/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz H. B. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 871/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1877/07 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [..] lutego 1999 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] września 1953 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [..] grudnia 1952 r., w części obejmującej pkt 9 dotyczący wywłaszczenia nieruchomości położonych w P. przy ul. [..], zapisanej w KW [.] t. IV karta nr [.], ozn. jako parcela nr [...] o pow. [..] m2 oraz przy ul. [...] zapisanej w KW [...] t. IV karta nr [.], ozn. jako parcela nr [..] o pow. [...] m2, stanowiących tabularną własność W. C. i M. C. W toku postępowania decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] sierpnia 1999 r. H. B., K. S, M. C., M. Z., W. Z. i M. Z. w dniu 22 maja 2003 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej decyzji z 1999 r. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z [...] grudnia 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [..] lutego 1999 r. oraz utrzymującej ja w mocy decyzji z [...] sierpnia 1999 r. Uznał, iż brak jest podstaw do wniosku, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji z lat 1952-1953 zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Budownictwa decyzją z dnia [..] września 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [..] grudnia 2005 r. Organ podkreślił, że przedmiotem jego oceny było to, czy decyzje nadzorcze z 1999 r. zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz mają oparcie w zebranym materiale dowodowym. Zaznaczył, że oceniane postępowanie nadzorcze przebiegało w kontekście badania zgodności decyzji z [...] września 1953 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [..] grudnia 1952 r. z przepisami dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych panów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Zgodnie z tym aktem prawnym, zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jeżeli uznał, że dana nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgoda na nabycie przedmiotowej nieruchomości została udzielona Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. zezwoleniem z dnia [...] września 1952 r. Zgodnie z art. 8 dekretu wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, aby odstąpił mu daną nieruchomość. Pomimo braku w aktach sprawy egzemplarza samej oferty, to z pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [..] grudnia 1951 r. wynika, że "inwestor przesłał do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. Wydział Społeczno Administracyjny listę wraz z załącznikami i odpisem ww. zezwolenia wszystkim właścicielom przedmiotowych nieruchomości do zawarcia umów kupna omawianych nieruchomości (...) ww. zbiorowe wezwanie wywieszone było na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. od [...] października 1951 r. do [...] listopada 1951 r." Organ wyjaśnił również, iż zgodnie z art. 18 dekretu, zawiadomieniem z [...] grudnia 1952 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. powiadomiło właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zaskarżone orzeczenie z [....] grudnia 1952 r. zawiera wskazanie podstawy prawnej wywłaszczenia, przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia oraz na czyją rzecz nastąpiło wywłaszczenie oraz na czym polega, jak również uzasadnienie, dlaczego sprzeciwy właścicieli nie zostały uwzględnione. Zdaniem Ministra Budownictwa należało uznać, że organ nadzoru dokonał właściwej oceny legalności decyzji z [...] września 1953 r. i poprzedzającej ją decyzji z [.] grudnia 1952 r. Przeprowadził również wszechstronne postępowanie wyjaśniające. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców organ wskazał, że nie może oceniać wywłaszczenia, a jedynie ustalić, czy dokonana już ocena miała stosowne uzasadnienie prawne i faktyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1877/07 oddalił skargę H. B. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [....] września 2007 r. wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej H. B., uchylając wyrokiem z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 871/08 wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazał, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 145 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż uznał za zgodną z prawem decyzję uchybiającą zasadzie ochrony słusznego interesu obywatela. Za zasadny uznał również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako przepisu prawa materialnego, gdyż, w ocenie Sądu, nieprawidłowe było zastosowanie tego przepisu w zaistniałym stanie faktycznym. Naczelny Sad Administracyjny zauważył, że w rozpoznawanej sprawie istota zagadnienia sprowadza się do tego, czy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych, dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Sąd dalej wskazał, że rzeczą Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, jako organu nadzoru, było dokonanie oceny, czy decyzje wywłaszczeniowe wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności czy doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że chodzi o przepisy dekretu obowiązujące w dacie wydawania decyzji orzekających o wywłaszczeniu nieruchomości należących do poprzedników prawnych skarżącej kasacyjnie. W związku z tym Sąd wskazał, że już w dacie wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., tj. [...] grudnia 1952 r. obowiązywał stan prawny wprowadzony ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającą dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25). Ustawa ta weszła w życie z dniem 31 stycznia 1952 r. Przepis art. 4 tej ustawy stanowił: "Postępowanie wywłaszczeniowe, będące w toku w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a wszczęte na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. (Dz. U. R. P. 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438) będzie nadal prowadzone zgodnie z przepisami niniejszej ustawy z tym, że: 1. przepisy art. 13 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym oraz nie stosuje się przepisów art. 14 ust. 5 tego dekretu, 2. zwolnienie od podatku dochodowego, przewidziane we wprowadzonym obecnie art. 9b dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., stosuje się do przychodów właścicieli nieruchomości z tytułu ceny sprzedaży lub odszkodowania, ustalonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a do tego dnia nie wypłaconych, 3. ulegają umorzeniu nie uiszczone należności z tytułu podatku od nabycia praw majątkowych, które nastąpiło przed wejściem w życie niniejszej ustawy, 4. gdy w postępowaniu, zakończonym przed wejściem w życie niniejszej ustawy, uczestniczyła jako właściciel wywłaszczonej nieruchomości osoba, nie wpisana do księgi wieczystej lub nie legitymująca się dokumentami złożonymi w zbiorze dokumentów jako właściciel - odszkodowanie zostanie wypłacone dopiero po upływie czternastu dni od zawiadomienia o treści orzeczenia o odszkodowaniu osoby, ujawnionej w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, przepis art. 14 ust. 2 stosuje się odpowiednio." Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z brzmienia cytowanego wyżej przepisu jednoznacznie wynika, że poza wyjątkami wyraźnie w nim określonymi do spraw będących w toku miały zastosowanie przepisy tej ustawy, a więc również przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w ich nowym brzmieniu. Omawiany przepis wprowadził bowiem zasadę natychmiastowego działania ustawy. Wobec tego, skoro w dacie wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. ([...] grudnia 1952 r.) oraz utrzymującej go w mocy decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. ([...] września 1953 r.) obowiązywały przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r., to rzeczą Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast było dokonanie oceny, czy decyzje wywłaszczeniowe zostały wydane zgodnie z przepisami niniejszego dekretu w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tych rozstrzygnięć, czy też obarczone są kwalifikowanymi wadami prawnymi. Tymczasem, jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] lutego 1999 r., że kontrolowane orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] grudnia 1952 r. i utrzymujące je w mocy orzeczenie z dnia [...] września 1953 r. znajdują oparcie w przepisach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., a w szczególności w art. 1, 2, 5 i 7 tego dekretu w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r., a to w związku z art. 4 tej ustawy. Jak Sąd wcześniej wskazał z przepisu art. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. jednoznacznie wynika, że przepisy tej ustawy, a więc wprowadzone nią zmiany do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., miały zastosowanie do spraw będących w toku. Wobec tego, Sąd uznał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie dokonał oceny kontrolowanych decyzji wywłaszczeniowych pod kątem zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż kontrola ta dotyczyła zgodności z nieobowiązującymi w dacie wydania tych orzeczeń przepisami. Tytułem przykładu, Sad wskazał, że między innymi istotnej zmianie uległ przepis art. 5 dekretu wiążąc możliwość udzielenia zezwolenia na nabycie nieruchomości z uzyskaniem opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dopuścił się rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie rozstrzygnął w przedmiocie występowania kwalifikowanych wad prawnych decyzji wywłaszczeniowych w oparciu o właściwy stan prawny, wbrew jasnej treści art. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. Dlatego też okoliczność ta winna zostać uwzględniona przez Ministra Budownictwa w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym kontroli pod kątem kwalifikowanych wad prawnych poddano decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, którymi odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych. Przede wszystkim, bowiem, kontrolując w postępowaniu nadzwyczajnym decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym należy ocenić czy nie doszło do rażącego naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie można pominąć kwestii, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [..] grudnia 1952 r. dokonano wywłaszczenia kilkunastu nieruchomości należących do różnych osób. Wywłaszczenia nieruchomości, stanowiącej własność poprzedników prawnych skarżącej, dotyczył punkt 9 niniejszego orzeczenia. Istotną okolicznością jest wskazywany już przez skarżącą fakt, że omawiane orzeczenie z dnia [..] grudnia 1952 r. było przedmiotem oceny w innych postępowaniach nieważnościowych, w których stwierdzono jego nieważność w częściach dotyczących innych objętych nim nieruchomości. Tytułem przykładu Sąd wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 469/06, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 187/05, oddalającego skargę Miasta P. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r., uchylającą decyzję własną z dnia [..] lipca 1997 r. i stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1952 r. w części dotyczącej parceli nr [...]. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając w postępowaniu nieważnościowym decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, nie można było pominąć tego, że faktycznie doszło do zróżnicowania sytuacji prawnej jednostek, których dotyczą skutki prawne orzeczenia odejmującego prawo własności nieruchomości, wywołane tym samym aktem administracyjnym wydanym po przeprowadzeniu jednego, tożsamego dla wszystkich stron, postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie zróżnicowanie to nie da się pogodzić z zasadą państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasadą równości wobec prawa (do art. 32 ust. 1 Konstytucji), w szczególności, kiedy weźmie się pod uwagę, omówione wyżej zagadnienie niewłaściwej, z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., kontroli decyzji wywłaszczających. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej naruszają prawo. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 871/08 uznał, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 145 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż uznał za zgodną z prawem decyzję uchybiającą zasadzie ochrony słusznego interesu obywatela. Za zasadny uznał również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako przepisu prawa materialnego, gdyż, w ocenie Sądu, nieprawidłowe było zastosowanie tego przepisu w zaistniałym stanie faktycznym. Kontroli Sądu poddana została decyzja Ministra Budownictwa wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym kontrolą organu nadzoru objęto decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w przedmiocie nieważności decyzji wywłaszczeniowych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie dokonał oceny kontrolowanych decyzji wywłaszczeniowych pod kątem zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż kontrola ta dotyczyła zgodności z nieobowiązującymi w dacie wydania tych orzeczeń przepisami. Wobec powyższego, powtórzyć należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dopuścił się rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie rozstrzygnął w przedmiocie występowania kwalifikowanych wad prawnych decyzji wywłaszczeniowych w oparciu o właściwy stan prawny, wbrew jasnej treści art. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. Okoliczność ta winna zostać uwzględniona przez Ministra Budownictwa w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym kontroli pod kątem kwalifikowanych wad prawnych poddano decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, którymi odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych. Przede wszystkim, bowiem, kontrolując w postępowaniu nadzwyczajnym decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym należy ocenić czy nie doszło do rażącego naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istotną okolicznością jest wskazywany już przez skarżącą fakt, że omawiane orzeczenie z dnia [....] grudnia 1952 r. było przedmiotem oceny w innych postępowaniach nieważnościowych, w których stwierdzono jego nieważność w częściach dotyczących innych objętych nim nieruchomości. A zatem, oceniając w postępowaniu nieważnościowym decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, nie można było pominąć tego, że faktycznie doszło do zróżnicowania sytuacji prawnej jednostek, których dotyczą skutki prawne orzeczenia odejmującego prawo własności nieruchomości, wywołane tym samym aktem administracyjnym wydanym po przeprowadzeniu jednego, tożsamego dla wszystkich stron, postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie zróżnicowanie to, jak zauważył Naczelny Sad Administracyjny, nie da się pogodzić z zasadą państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasadą równości wobec prawa (do art. 32 ust. 1 Konstytucji). Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne dokonają oceny, czy decyzje wywłaszczeniowe zostały wydane zgodnie z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tych rozstrzygnięć, czy też obarczone są kwalifikowanymi wadami prawnymi. Wezmą również pod uwagę fakt, iż orzeczenia wywłaszczeniowe były przedmiotem oceny w innych postępowaniach nieważnościowych. Wobec powyższego, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z [..] grudnia 2005 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 1999 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] sierpnia 1999 r., zapadła z naruszeniem prawa i podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.