I SA/Wa 1882/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r. nr KOC/758/Go/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 15 listopada 2018 r. nr KOC/758/Go/18 odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 26 września 2014 r. nr [...], uchylającej decyzję Burmistrza Dzielnicy [...] z 1 grudnia 1992 r. nr [...] i orzekającej w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. 329 m2, położonego w W. przy ulicy [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obr. [...], KW [...]. Wyrokiem WSA w Warszawie z 11 października 2019 r. skarga Miasta st. Warszawy od tej decyzji została oddalona z uwagi na brak legitymacji skargowej M. st. Warszawy. Wyrokiem NSA z 6 lipca 2023 r., sygn. akt. I OSK 1025/20, wyrok WSA został uchylony i sprawa przekazana do WSA celem rozpoznania. NSA przesądził, że M. st. Warszawa przysługuje legitymacja skargowa w tym postępowaniu. Do rozpoznania pozostała zatem skarga NSA od decyzji SKO z 15 listopada 2018 r. SKO ustaliło, że wyżej opisana nieruchomość warszawska oznaczona pierwotnie jako "[...]" W-[...], działka nr [...], objęta była działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (D.U: Nr 50, poz. 279), dalej "dekret". Stanowiła ona współwłasność po ½ części J. J. oraz małż. E. i B. B.. J. J. była także właścicielką ¾ części posadowionego na tej nieruchomości domu. Pozostała część stanowiła własność małż. B. Organ ustalił krąg spadkobierców ustawowych po ww. osobach przywołując szczegółowo treść postanowień spadkowych. Jedną ze spadkobierczyń po J. J. była Z. W., która 18 marca 1865 r. wniosła o oddanie ww. gruntu w użytkowanie wieczyste. Podobny wniosek, 9 marca 1965 r. wniosła H. J. córka E. B. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy decyzją z 11 stycznia 1967 r. nr [...] odmówiło Z. W. oraz H. J. przyznania prawa użytkowania wieczystego. Wskazano, że w budynku znajduje się 5 lokali obejmujących łącznie [...] izb. Dla lokali nie założono odrębnych ksiąg wieczystych, budynek stanowił współwłasność osób fizycznych w związku z tym nie spełnia warunków małego domu mieszkalnego. Państwowe Biuro Notarialne w W. pismem z [...] kwietnia 1979 r. zawiadomiło, że [...] marca 1979 r. wpisano Skarb Państwa jako właściciela działki o pow. 34 m2 pochodzącej z tej nieruchomości. Kolejni spadkobiercy, E. G. i K. W. 27 lipca 1988 r. złożyli wniosek o zawarcie z nimi umowy użytkowania wieczystego części nieruchomości o pow. 500 m2, zabudowanej domem mieszkalnym dwurodzinnym ewentualnie o wypłatę odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie dekretu. Decyzją nr [...] z 1 grudnia 1992 r. Burmistrz Dzielnicy [...] orzekł o: -ustanowieniu na rzecz W. M. w udziale 4/8, E. G. w udziale 2/8 i K. W. w udziale 2/8 części użytkowania wieczystego gruntu o pow. 378 m2, na 99 lat; -zwrocie na rzecz W. M. w udziale 2/8, E. G. w udziale 3/8 i K. W. w udziale 3/8, [...] izbowego budynku mieszkalnego usytuowanego na tej działce o pow. uż. 149 m2; -zawarciu umowy użytkowania wieczystego i zwrotu budynku mieszkalnego; -pobraniu z tytułu zawarcia umowy użytkowania wieczystego opłaty jednorazowej w wysokości 1000 zł; -ustaleniu obowiązku uiszczenia opłaty przed zawarciem umowy w formie aktu notarialnego. K. W. 26 kwietnia 2012 r. wniósł o aktualizację decyzji nr [...] wskazując, że umowa w formie aktu notarialnego nie mogła być zawarta z uwagi na śmierć W. M. i E. G. Spadkobiercami E. G. byli M. G., J. G. i A. L. Spadkobiercami W. M. Z. S. i R. M., co wynikało z powołanych w decyzji postanowień spadkowych. Ww. organ powiadomił o wniosku K. W. i postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 155 kpa. Z. S. 30 sierpnia 2012 r. wniosła o zmianę decyzji nr [...], Przedstawiła upoważnienie udzielone jej przez R. M. do reprezentowania jego interesów w sprawie sprzedaży spadku po W. M.. M. G. pismem z 4 października 2012 r. poinformowała Prezydenta m. st. Warszawy, że nie zwracała się i nie będzie zwracać o zwrot nieruchomości i że w przypadku gdy organ zwróci nieruchomość to zrzeka się swych udziałów na rzecz dzieci J. G. i A. L. M. G. 23 czerwca 2914 r. wystąpiła o zmianę decyzji nr [...]. J. G.. A. L. pismami z 21 maja 2014 r. wystąpili o zmianę decyzji, Prezydent m.st. Warszawy, działając z wniosku K. W., Z. S. działającej w imieniu własnym i w imieniu R. M., J. G., A. L. i M. G. o zmianę decyzji ostatecznej orzekł o: -uchyleniu w całości decyzji nr [...]; -ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do zbudowanego gruntu o pow 329 m2 oznaczonego jako działka o nr ew. [...], obr. [...] na rzecz: K. W. w udziale 3/12, Z. S. w udziale 3/12 części, R. M. w udziale 3/12 części, J. G. w udziale 1/12 części, A. L. w udziale 1/12 części i M. G. w udziale 1/12 części; -zwrocie własności budynku na rzecz K. W. w udziale 3/12, Z. S. w udziale 3/12 części, R. M. w udziale 3/12 części, J. G. w udziale 1/12 części, A. L. w udziale 1/12 części i M. G. w udziale 1/12 części; -ustaleniu opłaty rocznej z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu w wysokości 4480 zł netto, stanowiącej 1% ceny gruntu i udzieleniu 80 % bonifikaty od opłaty rocznej; -odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego co do gruntu o pow. 48 m2, oznaczonego jako działka nr ew. [...] położonej w pasie drogowym ulicy [...]. Prezydent m. st. Warszawy pismem z 29 stycznia 2018 r. wystąpił o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji wskazując, że wydanie decyzji nastąpiło nie na wniosek osób którym przysługiwał interes prawny w zmianie decyzji, wydanie decyzji bez zgody wszystkich stron decyzji zmienianej, wykroczenie poza zakres rozstrzygnięcia decyzji pierwotnej w zakresie zwrotu budynku oraz ustalenia opłaty rocznej. SKO rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności stwierdziło, że: -z przepisu art. 155 kpa nie wynika ograniczenie wyłączające możliwość jego stosowania do decyzji o charakterze związanym, dlatego nie było przeszkód aby w tym trybie zmienić pierwotną decyzję; -postępowanie toczyło się z wniosku K. W., J. G., A. L., M. B. i Z. S. działającej również w imieniu R. M.; -R. M. pismem z 21 sierpnia 204 r. złożył oświadczenie z którego wynika, że nie została mu zwrócona nieruchomość w trybie art. 82 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości a także, że nie ubiega się o jej zwrot w trybie art. 214 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Oświadczył, że znajdujący się na tej nieruchomości budynek został wybudowany ze środków własnych dawnych właścicieli hipotecznych lub ich spadkobierców; że zna stan faktyczny i prawny nieruchomości i że przejmuje go w takim stanie w jakim się znajduje; - SKO uznało, że R. M. nie sprzeciwiał się zmianie decyzji; -art. 155 nie sprzeciwia się zmianom podmiotowym ani przedmiotowym a zresztą ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło na rzecz spadkobierców którzy występowali w decyzji pierwotnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło m. st. Warszawa zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie i zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zrzucili naruszenie: -art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 155 kpa poprzez błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej, pomimo wystąpienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności wobec rażącego naruszenia art. 155 kpa poprzez dokonanie zmiany decyzji związanej a nadto bez zachowania tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy; -art. 155 w zw. z art. 214 ust. 1, 2, 3 ugn poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten ma zastosowanie także do decyzji stanowiącej przedmiot postępowania w niniejszej sprawie tj. do decyzji o charakterze związanym podczas gdy naruszona regulacja ma zastosowanie jedynie względem decyzji o charakterze uznaniowym; -art. 155 kpa poprzez błędną wykładnię i uznanie, że okoliczności występowania w charakterze stron decyzji zmienianej innych osób aniżeli te które były stronami decyzji zmieniającej nie narusza przedmiotowego przepisu w sposób rażący, podczas gdy naruszona regulacja wyklucza możliwość dokonywania zmian podmiotowych w decyzji zmieniającej; -art. 107 § 3 kpa poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skierowanych przeciwko decyzji objętej tym postępowaniem w szczególności pominięcie zarzutu dotyczącego wykroczenia w przedmiotowej decyzji poza zakres rozstrzygnięcia decyzji pierwotnej w zakresie zwrotu budynku niemieszkalnego, ustalenia opłaty rocznej i odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 48 m2; -art. 7, 77 § 1i art. 80 kpa poprzez nieprawidłową ocenę dokumentów złożonych w sprawie przez jedną ze stron R. M. i w konsekwencji błędne uznanie, że strona udzieliła pełnomocnictwa do reprezentowania w tym postępowania, co nie wynika z tego pełnomocnictwa, a takie umocowanie nie wynika również z oświadczenia z 21 sierpnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd zważył co następuje. Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jest zarzuty zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1§1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz.2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2023r. poz. 259 dalej, "ppsa". Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258). Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Wady z art. 156 § 1 pkt 2 kpa to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). W tak ustalonych ramach prawnych Sąd uznał, że mimo że nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne, ostatecznie wydana decyzja zapadła z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 155 kpa, bowiem organ, wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu błędnie uznał o braku podstaw do stwierdzenia nieważności. Wbrew temu, co wywodzi Skarżąca, art. 155 kpa nie określa do jakich decyzji należy stosować jego tryb: do decyzji związanych czy uznaniowych. Dlatego okoliczność w której przepis ten zastosowano do decyzji związanej nie może przesądzać o wadliwości decyzji i to o charakterze rażącym. Tym bardziej, że możliwość weryfikacji decyzji w trybie art. 155 czy 154 kpa nie jest jednolicie postrzegana w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2012, I OSK 1248/11, 10 stycznia 2011, I OSK 1083/10, 13 maja 2015 r., I OSK 1667/13). Odmienna wykładnia przepisów prawa i oparcie się przy rozstrzyganiu sprawy na jednej z koncepcji nie może być podstawą do skutecznego formułowania zarzutu nieważności. Trafnie natomiast wywodzi się w skardze, że rozstrzygnięcie zapadło z rażącym naruszeniem art. 155 kpa. Zgodnie z nim, aby możliwa była zmiana decyzji na mocy której strona nabyła prawo, konieczne jest uzyskanie zgody na tę zmianę przez strony postępowania. Pojęcie strony zawarte jest w art. 28 kpa. Stronami postępowania pierwotnego, które uzyskały prawa z decyzji byli W. M., E. G. i K. W. Ten ostatni złożył wniosek o zmianę decyzji. W. M. i E. G. zmarli i w ich miejsce wstąpili: Z. S. i R. M. (spadkobiercy W. M.) oraz M. G., J. G. i A. L. (spadkobiercy E. G.). Wszyscy, poza R. M. złożyli oświadczenia o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji. Spór w sprawie dotyczy natomiast R. M. Organ wywodzi, że jego pełnomocnikiem, na mocy upoważnienia z 8 kwietnia 2012 r. była siostra Z. S. Tymczasem jak wynika z tego upoważnienia (abstrahując, że jest ono kopią), R. M. upoważnił ją do, cyt: "reprezentowania moich interesów w sprawie sprzedaży spadku po naszej mamie W. M., którą jest mieszkanie przy ulicy [...] Nr [...] w Warszawie i działki gruntowej na tej samej posesji". Przepisy postępowania administracyjnego w art. 32 i 33 kpa, wskazują jedynie na to, że stronę może reprezentować inna osoba fizyczna a pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie. Co miało miejsce w tym przypadku (upoważnienie pisemne). Natomiast przepisy te nie określają zakresu tego pełnomocnictwa. Dlatego w tym zakresie należy odpowiednio stosować przepisy ustawy z 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego (t.j. D.U. 2023, poz 1550), dalej "kpc", jako procedury najbliżej zbliżonej do procedury przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 88 § 1 kpc pełnomocnictwo może być procesowe - bądź ogólne bądź do prowadzenia poszczególnych spraw albo do niektórych tylko czynności procesowych. W ocenie Sądu, w świetle treści pełnomocnictwa nie sposób przyjąć, że jest to pełnomocnictwo do występowania w imieniu R. M. do składania oświadczeń w jego imieniu w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 155 kpa. Z upoważnienia tego wynika jasno, że miało ono służyć zastępowaniu go w sprzedaży spadku po jego mamie tj. mieszkania przy ulicy [...] w Warszawie wraz z gruntem. Organy administracji nie zajmują się sprzedażą masy spadkowej. Sąd to czynności zastrzeżone dla notariusza czy sądu np. w postępowaniu o dział spadku. Inaczej mówiąc upoważnienie to nie mogłoby być podstawą do prowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem R. M. w trybie art. 155 kpa, co wprost wynika z jego treści. Poza tym w aktach sprawy brak jest innego dowodu na podstawie którego możnaby przyjąć, że R. M. udzielił w odpowiednie formie swej siostrze pełnomocnictwa do działania w jego imieniu w postępowaniu administracyjnym. Jak trafnie wskazał organ, udzielenie zgody na zmianę decyzji administracyjnej w trybie art. 155 kpa nie może być dorozumiane. Organ musi mieć pewność, że strona ma wolę zmiany tej decyzji. W tej sprawie taka wola nie mogła być wyrażona przez pełnomocnika z powodów o jakich mowa wyżej. Nie ma także osobistego oświadczenia R. M. w tym przedmiocie. Pismo na której powołuje się organ z 21 sierpnia 2014 r. tego warunku nie spełnia gdyż R. M. nie wyraził w nim woli zmiany decyzji a jedynie gotowość przejęcia nieruchomości. Stanowi to o naruszeniu przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez wadliwą ocenę dokumentu prywatnego - upoważnienia, co doprowadziło ostatecznie organ do wadliwej oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tym samym organ nie mógł, wobec braku zgody jednej ze stron wydać decyzji w trybie art. 155 kpa. Powyższe stanowi o naruszeniu przez organ w sposób rażący tego przepisu, który w tym zakresie jest jasny i nie budzi wątpliwości. Sąd przy tym, wbrew zarzutom skargi, uważa, że w trybie art. 155 kpa dopuszczalna jest zmiana podmiotowa, w sytuacji w której w miejsce poprzednich stron postępowania wchodzą ich spadkobiercy. Oczywistym jest przecież, że spadkobiercy wchodzą we wszystkie prawa i obowiązki zmarłego a w konsekwencji mogą oni, zamiast zmarłych poprzedników, być stroną postępowania administracyjnego – art. 922 § 1 ustawy 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (t.j. Dz.U.2023.1610). Niedopuszczalna jest natomiast zmiana przedmiotowa ponieważ tryb o jakim mowa w art. 155 kpa dotyczy ustaleń faktycznych dokonanych na potrzeby decyzji zmienianej. W obu decyzjach tj. decyzji ostatecznej i decyzji zmieniającej stan faktyczny bądący przedmiotem ustaleń organu musi być tożsamy. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ppsa Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 ppsa i § 14 pkt 1.1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D:U: 2016, poz. 1804 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyda decyzję stwierdzającą nieważność.