I SA/Wa 1884/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce (dalej jako "Kolegium" lub "organ") decyzją z 20 lipca 2023 r. nr SKO/4111/655/2023 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej jako "Wójt") z 18 maja 2023 r. nr OPS.4702.16.2023 przyznającą A. M. (dalej jako "skarżąca") świadczenie pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca w dniu 9 stycznia 2023 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – A. O., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym w dniu 29 listopada 2022 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnoprawności w [...] do 30 listopada 2024 r. Wójt decyzją z 2 lutego 2023 r. nr OPS.4702.4.1.2023 odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia wskazując, że niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała przed 25 rokiem życia, a zatem nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390), powoływanej dalej jako "u.ś.r.". Ponadto skarżąca posiada ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego na małoletnie dziecko – A. M., zaś zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Z akt nie wynika, by skarżąca wystąpiła o uchylenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium decyzją z 17 marca 2023 r. nr SKO/4111/302/2023 uchyliło decyzję z 2 lutego 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wyjaśniło, jak prawidłowo należy wykładać art. 17 ust. 1b u.ś.r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. W konsekwencji zobligowało Wójta do umożliwienia skarżącej wyboru korzystniejszego dla niej świadczenia, tj. uzyskanie jednoznacznej jej zgody na rezygnację z uprawnienia do świadczenia rodzicielskiego oraz w przypadku wyrażenia zgody, wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to prawo, a następnie przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wójt decyzją z 18 maja 2023 r. przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką na okres od 1 maja 2023 r. do 30 listopada 2024 r. i wskazał, że w dniu 24 kwietnia 2023 r. skarżąca wniosła o uchylenie decyzji przyznającej prawo do świadczenia rodzicielskiego. Wójt decyzją z 2 maja 2023 r. nr OPS.4707.2.1.2023 uchylił prawo do świadczenia rodzicielskiego z dniem 30 kwietnia 2023 r. W konsekwencji, mając również na uwadze wytyczne Kolegium zawarte w decyzji z 17 marca 2023 r., a odnoszące się do uwzględnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność art 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, Wójt przyznał skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką od 1 maja 2023 r. do 30 listopada 2024 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zaskarżyła ją w części dotyczącej odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2023 r. do dnia 30 kwietnia 2023 r. i wniosła o jej uchylenie w tej części i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za ww. okres, zarzucając Wójtowi naruszenie prawa materialnego: 1) przez zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części ww. przepisu w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.); 2) przez błędną wykładnię art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i przyjęcie okoliczności pobierania przez skarżącą świadczenia rodzicielskiego jako negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium decyzją z 20 lipca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję z 18 maja 2023 r. i wskazało, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżąca w dniu 9 stycznia 2023 r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, ur. [...] marca 1952 r., która jest wdową. Skarżąca opiekuje się matką, nie posiada prawa do żadnych świadczeń emerytalno-rentowych, nie jest rolnikiem lub małżonkiem albo domownikiem rolnika. Posiadała ona jednak prawo do świadczenia rodzicielskiego na dziecko A. M., przyznane decyzją Wójta Gminy [...] z 29 grudnia 2022 r. nr [...] na okres od 23 listopada 2022 r. do 22 listopada 2023 r. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 29 listopada 2022 r. matka skarżącej została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres od 23 listopada 2022 r. do 30 listopada 2023 r. Finalnie Wójt decyzją z 18 maja 2023 r. przyznał skarżącej prawo doświadczenia pielęgnacyjnego od 1 maja 2023 r. do 30 listopada 2024 r. Kolegium zauważyło, że już w uprzednio wydanej decyzji z 17 marca 2023 r. stwierdziło, że Wójt dokonał błędnej wykładni art 17 ust. 1b u.ś.r., co skutkowało uchyleniem jego pierwszej decyzji, zaś w obecnie kontrolowanej decyzji Wójt do wytycznych tych się zastosował, stąd niezrozumiały jest zarzut skarżącej w zakresie naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie Kolegium, Wójt zastosował się również do wytycznych związanych z koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, poprzez uzyskanie jednoznacznej zgody skarżącej na rezygnację z uprawnienia do świadczenia rodzicielskiego. Jak wynika z akt, w dniu 24 kwietnia 2023 r. skarżąca wniosła o uchylenie decyzji przyznającej prawo do świadczenia rodzicielskiego, zaś decyzją z 2 maja 2023 r. Wójt uchylił to prawo z dniem 30 kwietnia 2023 r. Decyzja ta nie była kwestionowana przez skarżącą. Choć zgodnie z art 24 ust. 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, co do zasady, od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, to jednak skarżąca decyzją Wójta z 29 grudnia 2022 r. posiadała uprawnienie do świadczenia rodzicielskiego na dziecko na okres od 23 listopada 2022 r. do 22 listopada 2023 r. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo, m.in. do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Przepis ten bez wątpienia wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, aczkolwiek nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Toteż Wójt, przychylając się do żądania skarżącej, decyzją z 2 maja 2023 r. uchylił własną decyzję z dniem 30 kwietnia 2023 r. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje dopiero od 1 maja 2023 r., bowiem to od tego dnia ustała negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (ustał zbieg dwóch świadczeń). W tej sytuacji niezasadne są zarzuty odwołania dotyczące naruszenia ww. przepisu. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegające na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna świadczenia rodzicielskiego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w sytuacji nabycia uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego w czasie pobierania świadczeń wymienionych w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., organ musi uchylić decyzję przyznającą to świadczenie. Przy tym sam już wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być potraktowany jako skorzystanie przez stronę z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego. Aby wybór mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń zostanie przyznane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie istota sprawy sprowadza się wyłącznie do określenia daty początkowej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie, czy świadczenie to przysługuje skarżącej począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie tego świadczenia (tj. od stycznia 2023 r.), czy też od daty uchylenia decyzji o przyznaniu skarżącej świadczenia rodzicielskiego (tj. od maja 2023 r.), jak wskazują organy. Sąd w tym zakresie podziela stanowisko organów. Niemniej jednak na wstępie, z uwagi na treść uzasadnienia decyzji Kolegium, Sąd zaznacza, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W kwestii skutków cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego istnieje ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 8/19, z 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16, czy z 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16; https://cbois.nsa.gov.pl). Sąd podziela stanowisko dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na czas powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej. Przechodząc zatem do istoty sprawy, tj. daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zauważyć trzeba, że poza sporem była okoliczność, że w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca miała ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego na dziecko, przyznane jej decyzją Wójta z 29 grudnia 2022 r. na okres od 23 listopada 2022 r. do 22 listopada 2023 r. Nie jest również sporne, że w dniu 9 stycznia 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, przy czym dopiero pismem z 27 kwietnia 2023 r., na skutek wezwania Wójta, zrezygnowała z przyznanego jej prawa do świadczenia rodzicielskiego ze skutkiem na miesiąc złożenia wniosku (tj. styczeń 2023 r.). Wójt decyzją z 2 maja 2023 r. uchylił własną decyzję z 29 grudnia 2022 r. przyznającą świadczenie rodzicielskie, ale z dniem 30 kwietnia 2023 r. Skarżąca nie odwołała się od powyższej decyzji, wobec czego stała się ona prawomocna. W ocenie Sądu, wystąpienie przez skarżącą z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jak też dokonanie następnie wyboru świadczenia, w oparciu o art. 27 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., poprzez złożenie wniosku o uchylenie decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia rodzicielskiego, nie skutkowało automatycznie zaprzestaniem korzystania przez skarżącą ze świadczenia rodzicielskiego od daty złożenia wniosku i nie mogło nastąpić wstecz. Warunkiem koniecznym do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego było bowiem ostateczne uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzicielskie, co nastąpiło ww. decyzją Wójta z 2 maja 2023 r. od 30 kwietnia 2023 r. Sąd podziela stanowisko organu, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 27 ust. 5 ust. 1 u.ś.r., skarżącej nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne za okres, na który miała już przyznane wcześniejszą decyzją ostateczną prawo do świadczenia rodzicielskiego i za który to świadczenie zostało wypłacone. Stosownie bowiem do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do świadczenia rodzicielskiego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Dyspozycja art. 27 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z wyborem (nie przewiduje również wyrównania świadczenia). Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń. Choć zatem co do zasady, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, to jednak nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń. Warunkiem więc przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze. Rezygnacja taka musi znaleźć odzwierciedlenie w decyzji o uchyleniu pobieranego świadczenia. Konieczne jest, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze "wstrzymane" albo uchylone (por. ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 209/21, LEX nr 3194799). Nie jest więc możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca posiadała jednocześnie prawo do świadczenia rodzicielskiego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Dopiero uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzicielskie za dany okres, w przepisanym trybie, pozwalała na przyznanie w miejsce poprzednio wybranego świadczenia (świadczenia rodzicielskiego) nowo wybranego (świadczenia pielęgnacyjnego). Wobec powyższego, odnosząc się do wskazanej spornej w sprawie kwestii, tj. możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca złożenia wniosku, tj. od 1 stycznia 2023 r. do 30 kwietnia 2023 r., a więc za okres, w którym w obrocie prawnym pozostawała decyzja ustalająca na rzecz skarżącej prawo do świadczenia rodzicielskiego, podzielić należy stanowisko organu, że mając na uwadze, że decyzja przyznająca świadczenie rodzicielskie nie została wzruszona za ww. okres, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie było możliwe. Datą początkową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest data wyłączenia z funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji ustalającej na rzecz skarżącej prawa do świadczenia konkurencyjnego, w tym przypadku świadczenia rodzicielskiego. W okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja miała miejsce od 1 maja 2023 r. Zawarte w art. 24 ust. 2 u.ś.r. sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji. Ograniczenie ustawowe do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. należy stosować w pierwszeństwie przed warunkami określonymi w art. 24 ust. 2 u.ś.r., mającymi zastosowanie tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku, a zatem spełnienia przesłanek materialnoprawnych. Przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. odnosi się bowiem do okoliczności formalnoprawnych, a nie materialnoprawnych. Nie ma żadnego uzasadnienia do wycinkowego stosowania przepisów prawa, skoro oczywistą przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest korzystanie ze świadczenia rodzicielskiego. Dopiero zniesienie w formie prawnej negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. daje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z tym, dopóki w przedmiotowej sprawie istniała w obrocie prawnym decyzja o przyznaniu skarżącej świadczenia rodzicielskiego, dopóty niemożliwe było przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca był uprawniona i pobierała świadczenie rodzicielskie. Ograniczenia ustawowe wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. we wskazanych powyżej okolicznościach faktycznych sprawy ustały dopiero od uchylenia decyzji przyznającej skarżącej świadczenie rodzicielskie (tj. 2 maja 2023 r.), która to decyzja nie została zakwestionowana. Osoba, która spełnia warunki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera świadczenie rodzicielskie, winna móc zgodnie z art. 27 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, niemniej wybór ten nie może zostać urzeczywistniony w sposób naruszający przepisy prawa. Konsekwencją dokonania tego wyboru, nie może być zaistnienie sytuacji, w której osoba otrzymywałaby dwa świadczenia za ten sam okres. Dlatego koniecznym warunkiem do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest usunięcie w sposób zgodny z prawem przeszkody z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wobec powyższego należy uznać, że Wójt prawidłowo przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne począwszy od 1 maja 2023 r., gdyż skarżąca dopiero od tego momentu spełniła przesłanki materialnoprawne do przyznania jej tego świadczenia. Z kolei Kolegium prawidłowo utrzymało tę decyzje w mocy. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ww. ustawy, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zaś organ nie sprzeciwił się temu wnioskowi.