I SA/Wa 1887/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. R., J. U., B. U., E. G. i S. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 13 stycznia 1949 r. został złożony przez W. P. oraz S. U. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej - w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nr. hip. [...]. Prezydium Rady Narodowej W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1955 r., nr [...] odmówiło dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1955 r., nr [...]. Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1955 r. Zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpoznając odwołanie z dnia [...] sierpnia 1955 r. od orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1955 r. nr [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] uchyliło ww. orzeczenie administracyjne i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W związku z powyższym pozostał do rozpoznania wniosek dekretowy dawnych właścicieli. Rozpoznając ten wniosek Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] - na wniosek pełnomocnika stron postępowania -umorzył postępowanie w sprawie o ustanowienie prawa własności czasowej do zabudowanego gruntu o pow. [...] m2, położonego przy ul. [...]. Dnia 7 stycznia 2013 r. J. R., J. U., B. U., E. G. i S. U. zwrócili się do Prezydenta W. o: 1. uchylenie na podstawie art. 154 § 1 kpa ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie ustanowienia prawa własności czasowej do zabudowanego gruntu o powierzchni [...] m², stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie [...], przy ul. [...], dla której to nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...] i ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją; 2. rozpoznanie merytorycznie wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości, tj. wniosku z dnia 13 stycznia 1949 r., złożonego przez W. P. oraz S. U. Rozpatrując powyższy wniosek Prezydent W., decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], orzekł w pkt 1 o uchyleniu decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie ustanowienia prawa własności czasowej do ww. nieruchomości, zaś w pkt 2 tego orzeczenia odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni [...] m2, uregulowanego w [...], położonego przy ul. [...], oznaczonego hip. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że ww. nieruchomość, położona w W. przy ul. [...], stała się z dniem 21 listopada 1945 r., tzn. z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., własnością gminy W., a od 1950 r., z chwilą likwidacji gmin, własnością Skarbu Państwa. Nieruchomość ta z dniem 27 maja 1990 r. częściowo przeszła na własność Dzielnicy - Gminy W.-– co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...]. Obecnie dawna nieruchomość hip. nr [...] stanowi zabudowaną część dz. ew. nr [...] o pow. [...] m2 (własność W.) oraz zabudowaną część (znajduje się na niej [...]) dz. ew. nr [...], o pow. [...] m2, w obrębie [...] (własność Skarbu Państwa). W dalszej części uzasadnienia Prezydent podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni, będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące - uprawnieni byli do złożenia, w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania. Objęcie przez gminę W. nieruchomości nastąpiło [...] sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Termin na złożenie wniosku mijał więc 16 lutego 1949 r. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w W. Oddział Ksiąg Wieczystych [...] z dnia [...] stycznia 1949 r. w księdze hipotecznej hip. nr [...] nieruchomość ta uregulowana była wpisem jawnym na imię S. syna P. U. w [...] części, J. syna M. P. w [...] części oraz W. P. w [...] części. Odnosząc się do wniosku dekretowego złożonego w dniu 13 stycznia 1949 r. przez W. P. oraz S. U. - Prezydent wskazał, że w wyniku przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego ustalił, że zgodnie z uchwałą Rady W. z [...] października 2006 r., [...] w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego W., wskazana nieruchomość położona jest w obszarze oznaczonym jako [...]. Dla strefy centralnej ustala się rozwój funkcji usługowych o znaczeniu międzynarodowym, krajowym, regionalnym i ogólnomiejskim. W związku z powyższym uznał, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu. Wskazał też, iż od czasu złożenia wniosku z dnia 13 stycznia 1949 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego i faktycznego nieruchomości. Zmienił się sposób zagospodarowania dawnej nieruchomości hipotecznej, zaś część gruntu dawnej hip. [...] (obecnie część działki ew. nr [...] z obrębu [...]) został trwale rozdysponowany, poprzez oddanie w użytkowanie wieczyste spółce [...] Sp. z o.o. (wpis do księgi wieczystej nr KW [...]). W ocenie organu okoliczność, iż prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługuje innemu podmiotowi, niewskazanemu w dyspozycji art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego, stanowi podstawę do wydania decyzji odmawiającej następcom prawnym dawnych właścicieli ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Zaznaczył, że nie jest uprawniony do wzruszenia powyższego aktu prawnego. Prawo własności oraz prawo użytkowania wieczystego są bowiem prawami rzeczowymi, podlegającymi ochronie cywilnoprawnej, a próby ich naruszania rodzą odpowiedzialność odszkodowawczą. Przedmiotowy grunt został rozdysponowany w sposób trwały, co oznacza, że brak jest możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli - w oparciu o regulacje dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Na skutek złożonego odwołania J.. R., J. U., B. U., E. G, i S. U. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] utrzymało powyższą decyzję w mocy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji trafnie uznał, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobom trzecim uniemożliwia uwzględnienie wniosku dekretowego. Podniosło, że przedmiotem postępowania, w trybie uregulowanym w przepisie art. 7 ust. 2 ww. dekretu, mogą być jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje żadne prawo. Oznacza to, że skarżący musieliby doprowadzić do unieważnienia decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste osobom trzecim i dopiero wówczas możliwe byłoby uwzględnienie w tym zakresie wniosku dekretowego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. R., J. U., B. U., E. G. i S. U.. Na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili : 1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, poprzez brak jego zastosowania w sytuacji, w której wnioskodawcy spełnili wszystkie przesłanki do ustanowienia na ich rzecz użytkowania wieczystego; 2) naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 80 kpa, poprzez brak dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy i zgromadzonych dowodów w sprawie; 3) naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 8 kpa, poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego; 4) naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 11 w zw. z art. 107 § 1 oraz § 3 kpa, poprzez wydanie decyzji nieuzasadnionej pod względem prawnym i pod względem faktycznym oraz niewłaściwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; 5) naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 15 kpa, poprzez brak dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy; 6) naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której zachodziły przesłanki do uwzględnienia wniosku stron. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz rozwinęli wskazane powyższej zarzuty, mające przemawiać za uwzględnieniem ich skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3133/14 uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 15 kpa, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W jego ocenie organ odwoławczy ograniczył się do przedstawienia jedynie konkluzji przebiegu postępowania przed organem I instancji i poinformował o fakcie wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Kolegium ani nie ustaliło stanu faktycznego sprawy, ani też nie wskazało dowodów, na postawie których ustalono kluczowe zagadnienia rozstrzygnięcia ze wskazaniem przepisów prawa, które miały w niej zastosowanie. Ograniczyło swoje stanowisko do stwierdzenia, iż "oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobom trzecim uniemożliwia uwzględnienie wniosku dekretowego" i na tym zakończyło zarówno swoje ustalenia faktyczne jak i rozważania prawne. Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Kolegium zaniechało nawet wskazania, czy podziela ustalenia faktyczne organu I instancji i zaprezentowaną przez ten organ ocenę. Z literalnej treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ nie dokonywał ponownego rozpoznania sprawy a jedynie, w wąskim zakresie, ograniczył się do skontrolowania rozstrzygnięcia organu I instancji. Stwierdził również, że organ odwoławczy nie odniósł się w pełni do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Z tego względu ocena pozostałych zarzutów skargi jest na tym etapie postępowania przedwczesna. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 kpa, przez błędne przyjęcie, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania; - art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez wadliwe przedstawienie stanu sprawy, zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku - polegające na niewykazaniu, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie art. 15 kpa, a także poprzez zaniechanie sformułowania wskazań co do dalszego postępowania; - art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez zaniechanie rozpatrzenia wszystkich zarzutów skargi. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2638/15 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd II instancji wskazał, że zasadniczym powodem uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r., było naruszenie przez ten organ zasady dwuinstancyjności postępowania. Przy czym przypomniał, iż istota sporu zawisłego przed sądem I instancji sprowadzała się do ustalenia, czy jest możliwe oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu, na podstawie art. 7 dekretu, w sytuacji, gdy grunt ten jest już obciążony właśnie takim prawem, ustanowionym na rzecz osoby trzeciej. Organy obu instancji uznały, że nie jest to możliwe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd instancji nie wyjaśnił, jakie konsekwencje dla wyniku sprawy miało naruszenie zasady dwuinstancyjności. Uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. spełnia wymogi opisane w art. 107 § 3 kpa. Organ wskazał bowiem, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, ustanowienie użytkowania wieczystego, w trybie art. 7 dekretu, jest możliwe wówczas, gdy grunt objęty wnioskiem jest we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, a innej osobie do gruntu tego nie przysługuje żadne prawo. Lektura wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do stwierdzenia, iż stanowisko przyjęte przez Kolegium było błędne, a stan faktyczny, albo wykładnia przepisów, powinny prowadzić do innego wyniku. Sąd, rozstrzygając w granicach sprawy i nie będąc związany zarzutami skargi, ani powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie wskazał, ani odmiennego od przyjętego przez organy sposobu rozumienia powołanych przepisów, ani też braków w zgromadzonym materiale dowodowym. Trudno ustalić jaki wpływ na wynik toczącego się postępowania miało uchybienie zasadzie dwuinstancyjności postępowania dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji. Zaistnienie i wskazanie tego wpływu stanowi niezbędną przesłankę do zastosowania przez sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponadto Sąd ten nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że w zaskarżonym orzeczeniu w ogóle nie odniesiono się do sformułowanych w skardze zarzutów. Jest to zaś kwestia o tyle istotna, iż niezbędna była ocena trafności wywodów poczynionych przez organy w uzasadnieniach ich decyzji i odniesienie się do ich meritum, właśnie poprzez pryzmat sformułowanych w skardze zarzutów. Na zakończenie skonstatował, że ponownie rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji zbada, czy w świetle argumentacji zawartej w skardze, stanowiska organów obu instancji były zasadne, czy też ocena wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości wymagała przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. O ile dojdzie do wniosku, że przeprowadzenie dodatkowych czynności dowodowych nie jest konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy - rozważy, czy w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym możliwe jest zastosowanie art. 7 pkt 2 dekretu i z tej perspektywy oceni kontrolowane rozstrzygnięcia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Natomiast w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1370 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał - wydając wytyczne dotyczące dalszego prowadzenia postępowania przez Sąd I instancji - że ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zbada, czy w świetle argumentacji zawartej w skardze stanowiska organów obu instancji były zasadne, czy też ocena wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości wymagała przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. O ile dojdzie do wniosku, że przeprowadzenie dodatkowych czynności dowodowych nie jest konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy – rozważy, czy w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym możliwe jest zastosowanie art. 7 pkt 2 dekretu i z tej perspektywy oceni kontrolowane rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przeprowadzenie dodatkowych czynności dowodowych nie jest konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż jest ona dostatecznie wyjaśniona. Przechodząc zatem do realizacji ww. wytycznych, wskazać należy, iż w sprawie całkowicie bezsporne jest, że grunt nieruchomości należącej w dniu wejścia w życie dekretu [...] do poprzedników prawnych skarżących, o powierzchni [...] m2, stanowiący obecnie część działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], przy ul. [...] , ozn. hip. [...] został oddany w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej - aktem notarialnym z dnia [...] maja 1998 r. Przy czym powyższe ustalenia potwierdza księga wieczysta nr [...], wskazująca aktualnego użytkownika wieczystego, tj. [...]. Dopiero później Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. uchyliło orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1955 r. odmawiające dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W związku z powyższym pozostał do rozpoznania wniosek dekretowy dawnych właścicieli. Organy obu instancji, rozpoznając ponownie ww. wniosek, dokonały prawidłowych ustaleń - a strony postępowania ich nie kwestionują - iż przesłanki określone w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione, gdyż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w ustawowym terminie, a korzystanie z nieruchomości da się pogodzić z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Istota sprawy sprowadza się zatem do zbadania, czy oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste podmiotom trzecim spowodowało konieczność negatywnego rozpoznania wniosku dekretowego. Sąd stoi na stanowisku, że bezwzględnie należy uznać pierwszeństwo byłego właściciela (lub jego następców) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego, a następnie dopiero po negatywnym rozpoznaniu tego wniosku, możliwe staje się rozpatrywanie roszczeń do tego gruntu, wynikających z innych regulacji prawnych. Fakt ten wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego - pierwszeństwo przed wszelkimi innymi zadysponowanymi gruntami [...] ma rozpoznanie wniosku dekretowego. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie ma jednak miejsca - bowiem przedmiotowy grunt został oddany w użytkowanie wieczyste, co zostało ujawnione w księdze wieczystej, jeszcze przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. W tej sytuacji właściciel nieruchomości, na której ustanowione zostało uprzednio prawo użytkowania wieczystego, nie może dysponować nią na rzecz innych podmiotów. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 240 k.c., jest bowiem sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej. Jeżeli zatem organ administracji publicznej, działając w zakresie swoich kompetencji, nie jest w stanie podjąć żadnych działań zmierzających do usunięcia istniejącej przeszkody (w postaci ustanowionego prawa użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu) - wówczas istniejące już prawo użytkowania wieczystego (do czasu jego wygaśnięcia), nawet w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 2 ww. dekretu, stanowi przeszkodę prawną w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Decyzja ustanawiająca w takiej sytuacji prawo użytkowania wieczystego do gruntu, który jest już takim prawem obciążony (lecz na rzecz innego podmiotu), byłaby - z mocy art. 156 § 1 pkt 5 kpa - już z chwilą jej wydania nieważna jako niewykonalna. Taki stan rzeczy jest następstwem uznania, że porządek prawny obowiązujący w Polsce stanowi system, w którym przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. stanowią jeden z elementów obowiązującego systemu prawa. Skoro zatem dekret, tak jak każda obowiązująca regulacja prawna, stanowi element systemu prawa obowiązującego w Polsce, to nie można jego zapisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu. W wyroku z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1428/08 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że organy stosujące prawo są obowiązane do dokonywania wykładni tekstu prawnego w taki sposób i z takim skutkiem, aby przyjęty przez nie sposób rozumienia normy prawnej nie prowadził do sprzeczności systemowej. Zasady wykładni nie ograniczają bowiem organów stosujących prawo do skorzystania wyłącznie z wykładni językowej. W doktrynie i judykaturze przyjęte zostało, że oprócz wykładni językowej w następnej kolejności zastosowanie mają wykładnia systemowa oraz funkcjonalna (celowościowa). Przez co nie można nadawać priorytetowego znaczenia wykładni językowej w stosunku do ww. art. 7 ust. 2 dekretu i stosować go zgodnie z tym dosłownym brzmieniem. Należy bowiem dostrzec konieczność zastosowania w okolicznościach konkretnej sprawy wykładni systemowej. Odnośnie postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego, organ powinien wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 232 k.c. prawo użytkowania wieczystego może być ustanowione wyłącznie na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa albo własność samorządu terytorialnego. Organ rozpatrując wniosek dekretowy musi zatem zbadać, czy stan prawny przedmiotowego gruntu pozwala na wydanie decyzji przyznającej ww. prawo, a przez to umożliwia wykonanie decyzji, przez określenie warunków zawarcia umowy, o których mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, spełnienie przesłanek określonych w art. 7 dekretu nie oznacza w każdym przypadku ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, bowiem właściciel nieruchomości, na której ustanowione jest prawo wieczystego użytkowania nie może – z uwagi na zakres uprawnień istniejącego użytkowania wieczystego – dysponować nią za rzecz innych podmiotów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1558/10). Dopóki zatem użytkowanie wieczyste gruntów przejętych w trybie art. 1 dekretu [...] zostało ustanowione na podstawie umowy cywilnej lub decyzji administracyjnej, a umowy te i decyzje pozostają w obrocie prawnym - to nie istnieje możliwość oddania tych gruntów w użytkowanie wieczyste byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1025/09, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011 r. w sprawie sygn. akt I OSK 696/10 zaakceptował ten pogląd i oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku dekretowego przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste podmiotom trzecim. Ten szczególny stan faktyczny i prawny, jaki zaistniał w rozpatrywanej sprawie, uniemożliwił zatem uwzględnienie wniosku i ustanowienie na rzecz skarżących użytkowania wieczystego. Artykuł 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy rzeczywiście w stosunku do dawnych właścicieli formułuje tylko dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (złożenie w ustawowym terminie tzw. wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania). Jednakże nie oznacza to, że łączne spełnienie tych warunków umożliwia w każdym przypadku prawnie skuteczne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Jak już wcześniej Sąd orzekający podkreślał, wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa, w tym również m.in. od ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku, pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu (np. w zakresie warunków sprzedaży budynku znajdującego się na nieruchomości objętej działaniem dekretu) zwłaszcza, że decyzja trwale niewykonalna w dniu jej wydania obarczona jest wadą, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa. W tej sytuacji należy zwrócić także uwagę na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1149/05, niepubl. (od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 1195/06), które Sąd orzekający w całości podziela, a zgodnie z którym: "W przypadku, gdy przedmiotem wniosku dekretowego jest obecnie zabudowany grunt, będący własnością jednostki samorządu terytorialnego, Prezydent W. obowiązany jest ustalić, czy możliwe jest oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków, jak tego wymaga art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 235 k.c. Dekret [...] przewiduje co prawda powstanie użytkowania wieczystego na skutek wydania decyzji administracyjnej, lecz mimo to jest to sprawa cywilna załatwiana w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji publicznej rozpatrując sprawę objętą wnioskiem dekretowym, nie może naruszyć uprawnień użytkownika wieczystego oraz istoty prawa użytkowania wieczystego, którego konstrukcja uregulowana jest w przepisach art. 232-243 k.c. oraz w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami". Podsumowując stwierdzić należy, że oddanie gruntów - przejętych w trybie powołanego dekretu z 1945 r. - w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej innym podmiotom, dopóki decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Przedmiotem postępowania w trybie uregulowanym w powołanym przepisie mogą być bowiem jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego. W sytuacji spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, skuteczne prawnie rozdysponowanie przedmiotowymi nieruchomościami na rzecz osób trzecich może zatem być podstawą odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela nieruchomości [...] lub jego następcy prawnego. Przyjęcie innego rozwiązania - do czego zdają się dążyć skarżący - i nieuwzględnienie stanu faktycznego, istniejącego na gruncie w dniu rozstrzygania o ustanowieniu użytkowania wieczystego na podstawie dekretu, mogłoby prowadzić do sytuacji, które nie mogą wystąpić w obrocie prawnym, np. wielokrotnego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tej samej nieruchomości, czy też oddania nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, mimo ich wyłączenia z obrotu prawnego innym aktem normatywnym. W takich właśnie szczególnych sytuacjach nie można pominąć istniejących obecnie okoliczności, dotyczących nieruchomości objętych wskazanym dekretem, gdyż akty podjęte na gruncie prawa cywilnego, na podstawie których ustanowiono uprzednio użytkowanie wieczyste, nie mogą zostać zakwestionowane w postępowaniu dotyczącym użytkowania wieczystego. W tych okolicznościach uznać należało, że organy w niniejszej sprawie słusznie uznały, iż nie mogą ustanowić żądanego prawa, gdyż przysługuje ono już innemu podmiotowi. Reasumując Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy został ustalony i rozpatrzony prawidłowo, zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Przy czym organy orzekające w sprawie szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniły też przekonująco swoje decyzje - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.