I SA/Wa 189/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. T., M. S., J. S. i G. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I. T., M. S., J. S. i G. D. (dalej, jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej, także jako: Kolegium) z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stan sprawy przedstawia się następująco. Skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. (data prezentaty organu) wystąpili do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1951 r. nr L. dz. [...].L.dz. [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do terenu nieruchomości w [...] przy ul. [...] objętej księgą hipoteczną nr [...] oznaczoną jako "[...]", obecnie wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Skarżący wskazali, że są spadkobiercami udziałowców spółki [...] sp. z o.o. Do wniosku dołączono: 1. Listę wspólników Spółki [...] sp. z o.o. w składzie: O. D., oraz F. K., I. T. i O. D. jako spadkobiercy S. Jana K.; 2. Dokumenty wykazujące następstwo prawne po: S. K., F. K., O. D. i B. S. z domu K., czyli spadkobiercach wspólników ww. Spółki; 3. Odpis z rejestru [...], z którego wynika, że w dniu [...] października 1964 r. Spółka została wykreślona z rejestru na skutek przejścia przedsiębiorstwa na własność Państwa; 4. Kopię odpisu kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] października 1951 r.; 5. Odpis zaświadczenia z księgi wieczystej. Wniosek skarżących został przekazany zgodnie z właściwością do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] – działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. – odmówiło wszczęcia postępowania. Kolegium przytaczając przepisy art. 61a § 1, art. 157 § 2 i 3, art. 16 oraz art. 28 K.p.a. wywiodło, że skarżący nie legitymują się interesem prawnym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z 1951 r. Organ stwierdził, że nie kwestionuje następstwa prawnego skarżących po wspólnikach Spółki, ani też faktu, że owa Spółka była właścicielem nieruchomości oraz adresatem decyzji z 1951 r. Jednak fakty te nie kształtują, zdaniem Kolegium, uprawnienia do wszczęcia postępowania w stosunku do orzeczenia dekretowego. Kolegium jako organ administracji publicznej nie jest uprawnione do oceny, czy i ewentualnie, któremu wspólnikowi (lub wspólnikom łącznie) mogły przypaść prawa majątkowe lub roszczenia związane z przejęciem prawa własności nieruchomości w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Jeśli nawet Spółka była w chwili likwidacji podmiotem prawa majątkowego do nieruchomości, to ocena, czy prawo to było przedmiotem postępowania likwidacyjnego, czy też przeszło na wspólników – powinna zostać dokonana w postępowaniu cywilnym przed sądem cywilnym. Likwidacja Spółki nastąpiła w 1964 r., a więc wiele lat po uostatecznieniu się decyzji z 1951 r. Nie wiadomo, w ocenie Kolegium, do jakich praw majątkowych odwołują się skarżący. Na powyższe postanowienie skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Ich zdaniem w przypadku wykreślenia Spółki z rejestru przedsiębiorców, spadkobiercy dawnych udziałowców (albo sami udziałowcy) posiadając interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie wydane w pierwszej instancji. Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko o braku interesu prawnego skarżących we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1951 r. Dodatkowo Kolegium podniosło, że w dniu [...] września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). Na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Na mocy art. 2 ust. 2 ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W tej sprawie objęte wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego jest orzeczenie administracyjne z 1951 r., które jest ostateczne i weszło do obrotu prawnego. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia opatrzony jest datą [...] grudnia 2014 r. (wpływ do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju [...] grudnia 2014 r.). Z tego względu w świetle art. 2 ust. 2 ww. ustawy, postępowanie, w ocenie Kolegium, uległo umorzeniu z mocy prawa. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodzili się i wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: 1. art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w związku z błędnym przyjęciem, iż skarżącym, jako następcom prawnym udziałowców Spółki pod firmą: [...] sp. Z o.o. w [...], będącej właścicielem nieruchomości, nie przysługuje interes prawny we wszczęciu postępowania nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia odmawiającego Spółce przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, podczas, gdy interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej posiada właściciel przedsiębiorstwa, które zostało znacjonalizowane lub jego następcy prawni, zaś w przypadku spółek kapitałowych taki interes prawny posiada spółka, a z chwilą rozwiązania spółki (z chwilą wykreślenia spółki z rejestru) – udziałowcy/akcjonariusze lub ich spadkobiercy, co potwierdził ówczesny Minister Gospodarki w ostatecznej i wykonalnej decyzji z dnia [...] października 2014 r., wydanej na wniosek skarżących, utrzymanej przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1596/15; 2. art. 61 § 1 K.p.a. poprzez odmowe wszczęcia postępowania, podczas, gdy odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy, a więc wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie można odmawiając wszczęcia postępowania w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 147/10); 3. art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, skutkujące dokonaniem całkowicie błędnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego skutkujące bezzasadną odmową wszczęcia postępowania administracyjnego; 4. art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie w sytuacji braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, a w konsekwencji naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim pozbawia skarżących prawa do sądu i prawa do odszkodowania za szkodę wyrządzoną działaniem władzy publicznej; 5. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. oraz art. 158 § 3 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że postępowanie uległo umorzeniu, w sytuacji, gdy przepis ten obejmuje swą dyspozycją wyłącznie postępowania o stwierdzenie nieważności (a zatem postępowanie z najdalej idącym skutkiem w postaci restytucji naturalnej) i nie dotyczy słabszego skutku, czyli stwierdzenia, że decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa, a w konsekwencji naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim pozbawia skarżących prawa do sądu i prawa do odszkodowania za szkodę wyrządzoną działaniem władzy. W uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółową argumentację dla postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Druga z przesłanek nie jest jednoznaczna. W piśmiennictwie trafnie podnosi się, że za uzasadnione przyczyny w rozumieniu tego przepisu należy uznać wszelkie przyczyny - wynikające czy to z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to z przepisów ustaw szczególnych - uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ponieważ, co do zasady, postępowanie administracyjne zmierzać ma do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, działalność organu powinna być skierowana ku konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmowa wszczęcia postępowania ma pozwolić uniknąć czasochłonnych postępowań administracyjnych, które i tak musiałyby zakończyć się decyzją o umorzeniu. Nie bez znaczenia jest przy tym, że art. 61a § 2 K.p.a. daję ochronę podmiotom żądającym wszczęcia postępowania administracyjnego – a to przez prawo wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki wymienione w art. 61 a § 1 K.p.a. mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podstawowym zatem obowiązkiem organu właściwego do rozpatrzenia wniosku, w którym określony podmiot żąda stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest zbadanie m.in., czy wniosek złożony został przez podmiot uprawniony do zainicjowania postępowania nieważnościowego. Ustalenia organu w tym zakresie warunkują prowadzenie postępowania nieważnościowego, co do zaistnienia przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Stroną, zgodnie z art. 28 K.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (tak m. in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11).Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Pojęcie interesu prawnego użyte w przepisie art. 28 K.p.a. rozumiane w bezpośrednim znaczeniu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, czyli oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Zdaniem Sądu od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że w zaistniałym stanie faktycznym nie istnieje żaden przepis prawa materialnego, na który skarżący mógłby się powołać i z którego wynikałby jego interes prawny. Interes prawny może być wywodzony w rozpoznawanej sprawie jedynie z przysługującego tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości, ponieważ tylko taki tytuł prawny może doznać ograniczeń wskutek wydanej decyzji, której nieważności skarżący żądają. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie prawo własności przedmiotowej nieruchomości należało do [...] sp. z o.o. w [...], która zlikwidowana została w 1964 r. Rację ma Kolegium wskazując, że nie jest uprawnione do oceny, czy i ewentualnie, któremu wspólnikowi (lub wspólnikom łącznie) mogły przypaść prawa majątkowe lub roszczenia związane z przejęciem prawa własności nieruchomości w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu na obszarze m. st. Warszawy. Jeśli Spółka była w chwili likwidacji podmiotem prawa majątkowego do nieruchomości, to ocena, czy prawo to było przedmiotem postępowania likwidacyjnego, czy też przeszło na wspólników – powinna zostać dokonana w postępowaniu cywilnym przed sądem cywilnym. Wyjaśnić także należy skarżącym, iż niezasadne jest powoływanie się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1596/15 oddalający skargę na decyzję Ministra Gospodarki z dnia 14 lipca 2015 r. utrzymującego w mocy własną decyzję z dnia 30 października 2014 r. stwierdzającą, że zarządzenie Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] grudnia 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem [...] sp. z o.o. w [...], ul. [...] dzierżawcy M. i O. D. oraz orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] września 1961 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: [...] sp. z o.o. w [...], ul. [...], dzierżawcy M. i O. D. - w zakresie udziałów S. K. w spółce [...] sp. z o.o. w [...], wykreślonej z [...] Nr [...] w dniu [...] października 1964 r., zostały wydane z naruszeniem prawa. Otóż w tamtym postępowaniu organ uznał, że spadkobiercy S. K. wykazali interes prawny jedynie w zakresie udziałów tego udziałowca Spółki w postępowaniu nadzorczym dotyczącym orzeczenia w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem oraz przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa. Taka ocena nie przekłada się na ustalenie istnienia interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego o odmowie przyznania prawa własności czasowej do terenu konkretnej nieruchomości. Sąd w pełni podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dotyczące ustaleń związanych interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. w rozpoznawanej sprawie. Tym samym w pełni uzasadnione było wydanie zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1951 r. nr L. dz. [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do terenu nieruchomości w [...] przy ul. [...] objętej księgą hipoteczną nr [...] oznaczoną jako "[...]", obecnie wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Dodatkowo zauważyć należy, iż rozważania Kolegium związane z przepisami ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro istnieje w sprawie negatywna przesłanka podmiotowa do wszczęcia postępowania. Sąd nie dopatrzył się ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekał o oddaleniu skargi. Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.