I SA/Wa 1891/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku oddala skargę. Minister Skarbu Państwa ( Minister) postanowieniem z dnia [...] po rozpatrzeniu zażalenia J.C. (Skarżący) na postanowienie Wojewody [...] (Wojewoda) z dnia [...], odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami RP, utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że kwestie rekompensat za "mienie zabużańskie" reguluje obecnie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ((Dz.U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm., dalej : ustawa z dnia 8 lipca 2005 r.). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 października 2012 r. (sygn. akt SK 11/12) stwierdził, że art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w zakresie, w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, i wyznaczył 18- miesięczny termin utraty mocy obowiązującej ww. przepisu od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W celu realizacji powyższego wyroku ustawodawca dokonał ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 195, dalej :"ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r.), nowelizacji art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 znowelizowanej ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. "Osoby, którym odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty z powodu niespełnienia wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, mogą złożyć wniosek o wznowienie postępowania, z tym że termin na zgłoszenie żądania wznowienia postępowania wynosi 6 miesięcy i biegnie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. (...).". Stosownie zaś do art. 2 ust. 2 i 3 w/w ustawy "W terminie określonym w ust. 1 osoby, które nie złożyły wniosku w terminie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, mogą wystąpić o potwierdzenie prawa do rekompensaty, jeżeli wykażą, że na ocenę spełnienia przez nie wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają wpływ zmiany dokonane niniejszą ustawą. Zdaniem Ministra, zakreślony ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. 6-miesięczy termin na złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, podobnie jak termin wskazany w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., są terminami prawa materialnego i nie podlegają przywróceniu zarówno w trybie przepisów ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. oraz ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. Organ wyjaśnił, że zachowanie terminu z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. jest warunkiem merytorycznego rozpoznania wniosku, ponieważ po jego upływie roszczenie o potwierdzenie prawa do rekompensaty wygasa. Wygaśnięcie roszczenia o potwierdzenie prawa do rekompensaty oznacza, że następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia. Minister podkreślił, że art. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. jest przepisem prawa materialnego. Nie stosuje się do niego zatem instytucji przywrócenia terminu (art. 58 k.p.a.), która jest instytucją procesową i ma zastosowanie wyłącznie do terminów dokonania czynności procesowych. Organ zaznaczył, że ustawa Kodeks postępowania administracyjnego, ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. oraz ustawa nowelizująca z dnia 12 grudnia 2013 r. nie przewidują trybu przywrócenia 6-miesięcznego terminu wyznaczonego w art. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. na złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Z powyższych względów, organ stwierdził, że zażalenie Skarżącego jest bezzasadne. Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił : 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ, tj. a) art. 7, w zw. z art. 8, w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), zwanej dalej k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwą interpretację przejawiającą się w tym, iż w ocenie Organu II instancji wniosek Skarżącego nie zasługiwał na uwzględnienie, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisu w szczególności z uwagi na całość okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, iż wobec Skarżącego zachodziły przesłanki do zastosowania instytucji przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty, b) naruszenie art. 9 w zw. z art. 28 ustawy k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nie odniesienie się przez Ministra w sposób wyczerpujący do wniosku Skarżącego o przywrócenie terminu, w którym wytknięto brak należytego i wyczerpującego poinformowania Skarżącego przez urzędników [...] Urzędu Wojewódzkiego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały rozstrzygający wpływ na ustalenie jego prawa, wyrażające się w braku stosownego pouczenia, iż powinien oznaczyć swój wniosek z dnia [...], jako nowy wniosek w sprawie, a nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, c) naruszenie art. 77 w zw. z art. 80 ustawy k.p.a, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nie odniesienie w żadnym praktycznie zakresie przez Organ II instancji do niezwykle ciężkiego uchybienia urzędników [...] Urzędu Wojewódzkiego, którzy wprowadzili Skarżącego w błąd co do tego jaką formę postępowania winno się nadać postępowaniu, które zainicjował swym pismem z dnia [...], a które to uchybienie, niezawinione w żadnej mierze przez niego, winno stanowić podstawę do przywrócenia terminu zawitego. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że obowiązek organu administracji, o którym mowa w art. 9 k.p.a. należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie został zrealizowany w przedmiotowym postępowaniu. Wskazał, że Wojewoda w swym piśmie z dnia [...], wystosował zapytanie czy jego pismo z dnia [...], należy potraktować jako złożenie nowego wniosku o przyznanie rekompensaty, czy też jako wniosek o wznowienie zakończonego postępowania administracyjnego. Skarżący dodał, że odbył wiele rozmów z urzędnikami [...] Urzędu Wojewódzkiego, którzy zapewnili go, iż powinien złożyć wniosek o wznowienie postępowania albowiem w ten sposób przyspieszy korzystne dla siebie załatwienie sprawy. Skarżący uczynił zatem tak, jak go pouczono, kierując się zaufaniem do pracowników ważnej instytucji państwowej. Zdaniem Skarżącego został wprowadzony w błąd przez urzędników państwowej administracji. Gdyby organy administracji, w sposób zgodny z naczelnymi zasadami procedury administracyjnej, poinstruowały go należycie o wszystkich konsekwencjach składanego wniosku, z pewnością wskazałby, iż pismem z dnia [...] złożył nowy wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty i wówczas jego roszczenie zasługiwałoby na uwzględnienie przez stosowne organy administracji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji/postanowienia to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu naruszone zostało prawo w stopniu uzasadniającym uchylenie bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonym postanowieniem Minister utrzymał w mocy postanowienie Wojewody, którym odmówiono skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. Organy obu instancji odmówiły przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty uzasadniając to tym, że 6 – miesięczny termin na złożenie wniosku określony ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r., podobnie jak termin wskazany w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. są terminami prawa materialnego i nie podlegają przywróceniu zarówno w trybie przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, jak również w trybie przepisów tych ustaw. Powyższe oznacza zatem, że istota sporu w analizowanej sprawie, sprowadza się do oceny charakteru terminu określonego w przepisie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. ustawy o realizacji prawa do rekompensaty gdyż od tego zależy, czy ulega on przywróceniu w trybie art. 58 § 1 k.p.a. Aby móc to ocenić przede wszystkim wskazać należy, że podstawowy podział terminów na gruncie prawa to podział na terminy materialne i terminy procesowe, zaś podstawowym kryterium tego podziału jest sfera prawna, w której realizują się skutki prawne, związane z tym terminem. Jeżeli termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Z kolei terminy procesowe są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego, w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania. Według innego jeszcze podziału, uwzględniającego źródło tych terminów, terminy procesowe to terminy ustawowe i terminy wyznaczone przez organ prowadzący postępowanie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt II GPS 3/12; www.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że jak wynika z treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. osoby, którym odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty z powodu niespełnienia wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, mogły złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Przepisy dotyczące wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 145a K.p.a. stosuje się odpowiednio, z tym że termin na zgłoszenie żądania wznowienia postępowania wynosi 6 miesięcy i biegnie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, co nastąpiło w dniu 27 lutego 2014 r. Zatem, termin, o którym mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy upływał w dniu 27 sierpnia 2014 r. Jak trafnie stwierdził organ przewidziany w ww. ustawie termin tj. 27 sierpień 2014 r. (6 miesięcy od dnia wejścia w życie cyt. ustawy) do złożenia wniosku o wznowienie postępowania bądź nowego wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty jest terminem prawa materialnego, który ogranicza w czasie dochodzenie praw podmiotowych. Uchybienie terminowi materialnemu wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Takie terminy mają charakter zawity, prekluzyjny i nie podlegają przywróceniu. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. W ustawie z 12 grudnia 2013 r. brak jest natomiast przepisu przewidującego taką możliwość. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którym zachowanie terminu z art. 2 ust. 2 ustawy jest warunkiem merytorycznego rozpoznania wniosku, gdyż po jego upływie roszczenie o potwierdzenie prawa do rekompensaty wygasa. Wygaśnięcie roszczenia o potwierdzenie prawa do rekompensaty oznacza, że następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę. Stosownie natomiast do treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Zachowanie tego terminu jest tym samym warunkiem koniecznym do merytorycznego rozpoznania wniosku, ponieważ po jego bezskutecznym upływie roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania wygasa, a więc następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę. Przewidziany w art. 5 ust. 1 ww. ustawy termin do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest zatem terminem prawa materialnego, które to terminy są nieprzywracane, gdyż nie ma do nich zastosowania art. 58 § 1 k.p.a. odnoszący się do terminów prawa procesowego. Przywrócenie terminu prawa materialnego jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy prawa określające dany termin. Powołana natomiast ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. nie przewiduje także możliwości przywrócenia terminu wskazanego w jej art. 5 ust. 1. (wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r. sygn.. akt I OSK 2072/11, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1550/11). W ocenie Sądu, zasadnie zatem organy obu instancji uznały, że art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r., jak i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. są przepisami prawa materialnego. Nie stosuje się zatem do nich instytucji przywrócenia terminu przewidzianej w art. 58 k.p.a., która jest instytucją procesową i ma zastosowanie wyłącznie do terminów dokonania czynności procesowych. Odnoszą się natomiast do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez organ art. 9 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania przez urzędników [...] Urzędu Wojewódzkiego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały rozstrzygający wpływ na ustalenie jego prawa, poprzez brak pouczenia, że powinien swój wniosek z dnia [...] oznaczyć jako nowy wniosek w sprawie, a nie jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdzić należy, iż są one bezzasadne. W niniejszej sprawie wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP został złożony przez skarżącego w dniu [...]. Minister decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...], którą odmówiono skarżącemu prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Skarga wniesiona na przez Skarżącego na powyższą decyzję oddalona została prawomocnym wyrokiem tutejszego sądu z dnia 25 września 2013 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 700/13. W związku z nowelizacją art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. dokonaną ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r., Skarżący pismem z dnia [...] wystąpił z prośbą o ponowne rozpatrzenie złożonego wcześniej wniosku o rekompensatę z tytułu pozostawienia przez jego rodziców nieruchomości poza granicami RP. Pismem z dnia [...] organ wezwał Skarżącego do sprecyzowania pisma z dnia [...] poprzez wskazanie, czy jego zamiarem było złożenie nowego wniosku o przyznanie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami RP, czy też jest to wniosek o wznowienie zakończonego postępowania administracyjnego w związku z nowelizacją ww. ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Skarżący w piśmie z dnia [...] oświadczył, że występuje o wznowienie jego sprawy w związku z nowelizacją ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. W świetle działań podjętych przez organ nie można zatem uznać zarzutu Skarżącego dotyczącego braku należytego i wyczerpującego informowania przez organ za zasadny. Także zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wprowadzenie Skarżącego w błąd co do tego, jaką formę postępowania powinien nadać swemu pismu z dnia [...] jest bezpodstawny. Zaznaczyć należy, iż organ nie może decydować za Skarżącego, co jest jego zamiarem w sprawie, jak również narzucać skarżącemu swych sugestii czy rozwiązań. To Skarżący decyduje o swych wnioskach oraz o ich treści. W przypadku natomiast wątpliwości organ może wezwać stronę do ich usunięcia poprzez sprecyzowanie żądania. Prawidłowo zatem organ wezwał Skarżącego do sprecyzowania jego wniosku z dnia [...]. Dodać należy, że także w związku z wątpliwościami organu co do zamiaru strony zawartego we wniosku z dnia [...] (wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty) Wojewoda zwrócił się do pełnomocnika skarżącego o jego doprecyzowanie. W szczególności chodziło o wyjaśnienie, czy przesłany wniosek o przywrócenie terminu odnosi się do ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (termin do 31.12.2008 r.), czy do ustawy zmieniającej z 12.12.2013 r. (termin do 27.08.2014 r.). Pismem z [...] pełnomocnik strony jednoznacznie określił, że przedmiotowy wniosek dotyczy przywrócenia terminu, który został zakreślony ustawą zmieniającą. W ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, stosownie do reguł określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.pa., jak również podjęły wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo także organy uznały, że art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r., jak i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. są przepisami prawa materialnego. Nie stosuje się zatem do nich instytucji przywrócenia terminu przewidzianej w art. 58 k.p.a., która jest instytucją procesową i ma zastosowanie wyłącznie do terminów dokonania czynności procesowych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.