I SA/Wa 1893/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę Decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z [...] stycznia 2019 r. nr [...] o ograniczeniu korzystania z nieruchomości gruntowej stanowiącej własność M. B. położonej w miejscowości Z., gm. W., oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...]. Decyzja ta wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wójt Gminy W. decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2017 r. nr [...], ustalił lokalizację celu publicznego w postaci przebudowy istniejącej przesyłowej napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV relacji M.-O., na trenie obejmującym m.in. położoną w miejscowości Z. działkę nr [...], stanowiącą własność M. B. Wnioskiem z [...] listopada 2017 r. [...] SA, wystąpiła do Starosty O. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na przebudowę tej linii, przebiegającej przez działkę nr [...] wraz z przebudową istniejących stanowisk słupowych. Do wniosku załączyła m.in. przywołaną decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, a także protokoły z zakończonych wynikiem negatywnym negocjacji przeprowadzonych między właścicielem gruntu, a firmą E. sp. z o.o. - pełnomocnikiem spółki [...] SA z [...] lutego 2016 r. (nr [...]) oraz [...] marca 2017 r. (nr [...]). W następstwie rozpoznania tego wniosku Starosta O., decyzją z [...] stycznia 2019 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., działając na podstawie art. 124 w zw. z art. 6 pkt 2 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.g.n.", orzekł o ograniczeniu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, poprzez udzielenie zezwolenia na realizację wnioskowanego celu publicznego. Wskazując jednocześnie, że powierzchnie gruntu niezbędnego do wykonania przebudowy na nieruchomości wynosi 2812 m2, stanowi o wymiarach 156,24 m x 18 m ujęty w załączniku graficznym będącym integralną częścią decyzji. Zobowiązał przy tym wnioskodawcę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu przebudowy linii wysokiego napięcia, a właściciela działki nr [...] do udostępnienia jej w celu realizacji inwestycji. W motywach decyzji podniesiono, że ograniczenie własności stanowi wyjątek od konstytucyjnej ochrony prawa własności, dlatego też uprawnienie wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. do ograniczenia praw właściciela w zakresie korzystania z nieruchomości ma charakter wyjątkowy i może być realizowane wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na tym gruncie niezbędnych prac związanych z określona inwestycją infrastrukturalną, a negocjacje między inwestorem a właścicielem gruntu nie doprowadziły uzgodnienia warunków jego wejścia na daną nieruchomość. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaś M. B. takiej zgody nie wyraził, gdyż w protokole negocjacji z [...] marca 2017 r. podpisał oświadczenie, że nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości do celów budowlanych. Wojewoda wyjaśniał nadto, w kontekście okoliczności podnoszonych w odwołaniu, że w obecnym postepowaniu zajmowano się wyłącznie ustaleniem zasadności wydania decyzji administracyjnej określonej w art. 124 u.g.n. i w tym zakresie orzekano. Natomiast tryb ustalania odszkodowania określony jest w art. 129 u.g.n. i nie stanowił przedmiotu niniejszego postępowania. Na decyzję Wojewody [...] M. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów procedury administracyjnej, która miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. art.: 7, 77 i 80, 15, 10 § 1 w zw. z art. 81, 138 § 1 pkt 1 oraz 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie to wynikać zaś miało z niewłaściwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym niewyjaśnieniu, jak też pominięciu w sprawie okoliczności, że inwestor już przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. w kwietniu 2018 r. wykonał bezprawnie na nieruchomości inwestycję celu publicznego, co powinno prowadzić do uchylenia przez Wojewodę tej decyzji. Z istoty zezwolenia z art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika bowiem, że może być ono wydane przed jej rozpoczęciem. Wydanie zaś takiego zezwolenia po zakończeniu procesu inwestycyjnego jest niedopuszczalne i oznacza w istocie legalizację bezprawnych działań polegających na realizacji inwestycji na cudzej nieruchomości bez tytułu prawnego. Zwracał jednocześnie uwagę, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu dotyczącego nieprzeprowadzenia i niezakończenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. Zwłaszcza, że negocjacje strony prowadziły od 2012 r., a dotyczyły one zawarcia umowy ustanowienia służebności, których nie można utożsamiać z rokowaniami poprzedzającymi wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości. Skarżący podkreśl przy tym, że w momencie rozpoczęcia tych negocjacji brak było przedmiotu rokowań, o których mowa w ww. przepisie. Ten bowiem zaistniał dopiero w chwili wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ([...] kwietnia 2017 r.). Wskazywał również na niepoinformowanie go przed wydaniem zaskarżonej decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia w sprawie, czym uniemożliwiono mu zgłoszenie nowych dowodów, o których dowiedział się dopiero w lipcu 2019 , tj. dowodu z dokumentacji powykonawczej sporządzonej przez inwestora, potwierdzającej przeprowadzenie na nieruchomości inwestycji w kwietniu 2018 r. Zarzucał nadto decyzji brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co sprawi, że nie poddaje się ona merytorycznej weryfikacji. W związku zaś z wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości już po realizacji na niej celu publicznego, a także potraktowanie negocjacji w sprawie ustanowienia służebności przesyłu jako rokowań, o których mowa w ustawie oraz mając na względzie że były one prowadzone, gdy nie istniał ich przedmiot, zarzucał decyzji naruszenie także przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz art. 124 ust. 3 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. W oparciu o te zarzuty, rozwinięte w obszernych motywach skargi, wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnioskował jednocześnie o przeprowadzenie odwodu uzupełniającego z załączonych do skargi dokumentów w postaci: 1) "Inwentaryzacji powykonawczej kabla i napowietrznej sieci" z [...] czerwca 2018 r.; 2) mapy dla celów projektowych – obu tych dokumentów na okoliczność wykonania na nieruchomości skarżącego inwestycji w roku 2018; 3) pism skarżącego do inwestora z [...] kwietnia 2018 r. i [...] listopada 2018 r. – na okoliczność jego sprzeciwu wobec prowadzonych prac na jego nieruchomości i wykonania inwestycji celu publicznego; 4) pisma skarżącego z [...] lipca 2019 r. do sprawy I Ns 659/17 o ustanowienie służebności zawisłej przed Sądem Rejonowym w O. o doręczenie dokumentów wymienionych w punktach 1 i 2- na okoliczność , że zapoznał się z nimi [...] lipca 2019 r. i gdyby organ nie naruszył art. 10 § 1 k.p.a., skarżący będąc wezwanym do wypowiedzenia się w sprawie miałby możliwość złożenia ich do akt i zażądać przeprowadzenia stosownych wyjaśnień, co przyczyniłoby się do wyjaśnienia sprawy na etapie postępowania odwoławczego i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przestawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl ust. 2 art. 124 , udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy natomiast dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właścicieli, w myśl przywołanej regulacji jest zatem uwarunkowane spełnieniem dwóch przesłanek: 1) nieruchomość ma być przeznaczona do realizacji określonej inwestycji celu publicznego, której przeprowadzenie przez nią jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, 2) brak jest zgody właściciela na przeprowadzenie na niej prac związanych z realizacją owej inwestycji, co z kolei wymaga udokumentowania prowadzonych przez inwestora rokowań o zgodę na jej wykonanie, które to rokowania okazały się bezskuteczne. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że inwestycja w związku z którą doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości należącej do skarżącego (tj położonej w miejscowości Z. działki nr [...]) jest inwestycją celu publicznego, w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. W przepisie tym wprost bowiem wskazano, że celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zaś swoim zakresem zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 powołanej ustawy. Zatem kwalifikowanie przebudowy istniejącej linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV, przebiegającej m.in. przez działkę nr [...], której warunki ustalone zostały w decyzji Wójta Gminy W. z [...] kwietnia 2017 r., jako inwestycji celu publicznego, nie budzi także wątpliwości Sądu. Ten jej charakter potwierdza zresztą powyższa decyzja. Spełniona zatem została pierwsza z wymienionych przesłanek ograniczenia właścicielowi sposobu korzystania z nieruchomości. Istota sporu sprowadza się natomiast do zagadnienia spełnienia drugiej przesłanki, tj. warunku uprzedniego bezskutecznego przeprowadzenia rokowań z właścicielem. Skarżący kwestionuje bowiem możliwość uznania prowadzonych z nim przez przedstawicieli inwestora negocjacji (zakończonych w marcu 2017 r.) za rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. z uwagi na to, że dotyczyły one ustanowienia służebności przesyłu, a nie zgody na wykonanie na nieruchomości prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Ponadto prowadzone były jeszcze przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (co miało miejsce 6 kwietnia 2017 r.). Uznaje jednocześnie za niedopuszczane wydanie w sprawie decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, gdyż w jego ocenie zmierza ona w rzeczywistości do legalizacji inwestycji już zrealizowanej, na dowód czego przedkładał dokumenty w postaci fragmentu "Inwentaryzacji powykonawczej kabla i napowietrznej sieci" z [...] czerwca 2018 r. – przyjęte przez Sąd jako dowód w sprawie. Odnosząc się do kwestii dopełnienia warunku przeprowadzenia rokowań, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że ustawodawca nie określił trybu ich prowadzenia. W związku z czym strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie. Stąd jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjąć należy, że zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. Spełnienie natomiast obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ustawy, a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję. Oczywistym jest bowiem, że proces ten nie może przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy (por. wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15, z 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17 i z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla uznania zatem dopełnienia omawianego warunku nie ma znaczenia istotnego, że negocjacje pomiędzy inwestorem a właścicielem rozpoczęte zostały przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (w sytuacji, gdy ograniczenie korzystanie z nieruchomości następuje w związku z tą decyzja, a nie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), o ile dotyczyły robót jakie inwestor zamierzał na nieruchomości podjąć w granicach tożsamych z tymi jakie określone zostały w tejże decyzji. Taka zaś sytuacja, na co wskazują zgromadzone w aktach dokumenty, miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Do wniosku tego prowadzi analiza treści załączników graficznych do decyzji Wójta Gminy W. z [...] kwietnia 2017 r. oraz decyzji Starosty O. z [...] stycznia 2019 r. - gdzie obszar, na którym ograniczono korzystanie z nieruchomości pokrywa się z obszarem wchodzącym w pas służebności przesyłu, której obok zgody na prowadzenie prac budowlanych dotyczyły negocjacje zainicjowane w imieniu inwestora [...] lutego 2016 r. przez firmę E., co z kolei wprost wynika z treści wystosowanego wówczas zaproszenia do negocjacji . Niewątpliwie zaś w obydwu tych przypadkach (ustanowienia służebności, jak też zgody na udostępnienie nieruchomości na cele budowlane), właściciel zajął stanowisko negatywne. Potwierdza to zarówno treść protokołu z negocjacji z [...] marca 2017 r. załączonego do wniosku o wydanie decyzji , jak też przyjęte jako dowód w sprawie pisemne oświadczenie skarżącego z [...] kwietnia 2018 r., w którym stwierdza on: "(...) nie zgadzam się na jakiekolwiek prace montażowo-budowlane związane z przebudową linii energetycznej na mojej działce numer [...] w Zakręt gmina W. do czasu zakończenia spraw Sądowych o ustalenie służebności oraz ustalenie odszkodowania za bezumowne dotychczasowe użytkowanie przez [...] za nieprzedawniony okres". Spełniona została zatem druga z wymaganych ustawą przesłanek warunkujących wydanie decyzji ograniczającej właścicielowi sposób korzystania z nieruchomości. Oznacza to, że podjęta w tych uwarunkowaniach fatyczno-prawnych decyzja Starosty O. z [...] stycznia 2019 r. jak też utrzymując ją w mocy decyzji Wojewody [...] – wbrew temu co twierdzi skarżący- odpowiadają prawu. Zarzuty zaś naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. 124 ust. 3 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 124 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n., pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Podnoszony z kolei argument o faktyczny zrealizowaniu inwestycji przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (czego dowodzić ma sporządzona [...] czerwca 2018 r. inwentaryzacji powykonawcza kabla napowietrznej sieci), jest o tyle nie trafiony, że w odniesieniu do linii energetycznej i zlokalizowanego na działce nr [...] słupa energetycznego, niezależnie od zaplanowanej przebudowy, prowadzone były także w przeszłości prace związane z jej zabezpieczeniem. Na potrzeby tego rodzaju prac decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] , Starosta O. udzielił w trybie art. 126 u.g.n. zezwolenia [...] SA na czasowe zajęcie nieruchomości. W tym stanie rzeczy istnienie dokumentacji potwierdzającej prowadzenie rożnego rodzaju prac w odniesieniu do tej linii energetycznej i urządzeń z nią powiązanych przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości nie może być – jak czyni to skarżący - utożsamiane z realizacją celu publicznego, w związku z którym ową decyzję podjęto. Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do podjęcia na gruncie norm prawa materialnego prawidłowego rozstrzygnięcia został ustalony przez organy w sposób wystarczający. Kluczowe z tego punktu widzenia okoliczności jak: wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodności ograniczenia korzystania z nieruchomości z tą decyzją, kwestia negocjacji pomiędzy właścicielem i inwestorem, zostały wszak ustalone. Znajdują one jednocześnie oparcie w zgormadzonym w aktach materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny. To zaś czyni zarzut naruszenia art. art. 7, 77 i 80 k.p.a. chybiony. Nie jest także uprawnione twierdzenie skarżącego, jakoby wobec lakoniczności uzasadnienia kwestionowanej decyzji, nie było jasności na jakim stanie faktycznym organ formułował swoje stanowisko. Wprawdzie istotnie w tym zakresie Wojewoda ograniczył się do jednozdaniowej konstatacji o niewyrażeniu zgody przez M. B. na wejście przez inwestora na nieruchomość, poprzedzonej tezą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie nawiązującą do materialnoprawnych podstaw decyzji, jednakże nie oznacza to, że racji decyzyjnych, którymi się on kierował nie sposób z tego powodu zrekonstruować. Zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę, że zaakceptował on w pełni stanowisko organu pierwszej instancji, gdzie motywy podjęcia decyzji były przedstawione w sposób bardziej obszerny. W tym stanie rzeczy owe niedoskonałości uzasadniania skarżonej decyzji, choć stanowią o uchybieniu dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 107 § 3 k.p.a., wykładanym w powiązaniu z art. 11 k.p.a., ale pozostającym bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Podobnie bez wpływu na wynik sprawy pozostaje brak powiadomienia skarżącego przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, a tym samym naruszenia art. 10 § 1. k.p.a. Uchybienie ustanowionemu w tym przepisie obowiązkowi może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musiałby wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2691/17, Lex nr 2733958 ). Tymczasem argumenty przedstawione w skardze, do wyprowadzenia tego rodzaju wniosków nie uprawniają. Rozstrzygnięcia sprawy uwarunkowane wszak było zaistnieniem przesłanek z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Ustaleń co do ich spełnienie nie mogło zaś zmienić subiektywne przekonanie skarżącego o zrealizowaniu już obszarze nieruchomości celu publicznego, w związku z którym miało nastąpić (i finalnie nastąpiło) ograniczenie korzystania z nieruchomości. Tym bardziej, że dokumenty na poparcie tego przekonania - których nie mógł on przedłożyć przed wydaniem decyzji, a z których dowód uzupełniający przeprowadzono przed sądem - w rzeczywistości tezy formułowanej przez niego nie potwierdzają. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ), orzekł jak w sentencji wyroku.