I SA/Wa 1902/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] [...] października 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2015 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy R. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2013 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2013 r., nr [...] odmówił nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy R. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w obrębie [...], gmina R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Po rozpoznaniu wniosku Gminy R. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2013 r., nr [...] odmówił zmiany, na podstawie art. 155 kpa, decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2013 r., wniósł Wójt Gminy R. Po rozpatrzeniu odwołania oraz akt sprawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że Wójt Gminy R. wnioskiem z 10 maja 2013 r. wystąpił, na podstawie art. 155 kpa, o zmianę decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. i wydanie decyzji stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Gminę R. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...], gmina R. jako działka nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 155 § 1 kpa stanowi, że decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W trakcie postępowania pozostałe strony wyraziły zgodę na wnioskowaną zmianę decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że analiza pisma Wójta Gminy R. z [...] maja 2013 r. prowadzi do wniosku, że jego celem jest ponowna weryfikacja sprawy przekazania na rzecz gminy mienia na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32 poz. 191 ze zm.) Uzasadnienie wniosku sprowadza się do przedstawienia przesłanek zastosowania w sprawie art. 5 ust. 4 ustawy, zakończonych konkluzją, że za zmianą przemawia ważny interes społeczny oraz słuszny interes strony, gdyż działka będzie przekazana na cele kulturalno-sportowe lokalnej społeczności, a gmina będzie mogła (już jako właściciel) prowadzić na niej inwestycje służące dotychczasowej działalności. Komisja podkreśliła, że na podstawie art. 155 kpa organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki te muszą zostać spełnione kumulatywnie, co oznacza, że brak którejkolwiek z nich czyni zastosowanie trybu z art. 155 kpa niedopuszczalnym. Zastosowanie trybu z art. 155 kpa nie może prowadzić do rozpatrzenia sprawy w "trzeciej" instancji, nie może też prowadzić do obejścia przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przewidziana w art. 155 kpa możliwość zmiany decyzji ostatecznej odnosi się jedynie do sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej organ mógł podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia. Tryb ten służy do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Nie może natomiast służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą byłoby niedopuszczalne. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa nie jest więc możliwe w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zdaniem Komisji w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji w oparciu o art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. nie jest uzależnione od tzw. uznania administracyjnego, ale od spełnienia ściśle określonych przesłanek wskazanych w tej normie prawnej. Wnioskowana przez Gminę R. zmiana decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. wiązałaby się z koniecznością ponownej weryfikacji przez Wojewodę przesłanek z art. 5 ust. 4 ustawy, a więc w istocie byłoby to ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę złożyła Gmina R., zaskarżając decyzję w całości. Decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 5 ust. 4 w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r., poprzez przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do komunalizacji działki nr [...], w tym że Gmina nie wykazała, iż od lat 70-tych ubiegłego wieku działka ta faktycznie jest bezpośrednio i aktualnie wykorzystywana - wraz z sąsiednią działką zabudowaną [...] (częściowo położonym na przedmiotowej działce nr [...]) - przez społeczeństwo sołectwa, jak i całej Gminy na cele przede wszystkim kultury, sportu i rekreacji, rozwoju sołectwa i jego samorządności - stanowiące zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym 2) rażące naruszenie art. 6 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 kpa, poprzez procedowanie w sposób naruszający prawo i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji instancji, 3) rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 , art. 107 § 3 kpa oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez brak weryfikacji nieprawidłowego postępowania dowodowego organu I instancji, błędną ocenę dowodów i stanu faktycznego sprawy oraz niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w której pominięto omówienie stanu faktycznego sprawy oraz dowodów. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz decyzji Wojewody [...] z [...] października 2013 r. i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że działka nr [...] bezpośrednio graniczy i obsługuje działkę nr [...], stanowiącą własność Gminy R., zabudowaną niemal w całości [...] wybudowanym z własnych środków przez mieszkańców [...] w ramach "czynu społecznego". Obie działki są ogrodzone wspólnym ogrodzeniem. Nie jest możliwy swobodny dostęp do budynku [...] bez wejścia na przedmiotową działkę nr [...]. Działka nr [...] stanowi podwórko budynku. Odbywają się na niej imprezy: dożynki, festyny ludowe, zawody sportowe dla młodzieży, występy zespołów ludowych, spotkania Koła Gospodyń Wiejskich i inne. Działka wykorzystywana jest na cele ogólnospołeczne od lat 70-tych ubiegłego wieku. Część budynku [...] posadowiona jest w działce nr [...]. Nie jest więc możliwe korzystanie z samej działki nr [...] bez jednoczesnego korzystania z działki nr [...]. Na działce nr [...] wybudowano urządzenia kanalizacyjne obsługujące [...], które wymagają przebudowy. Gmina nie może jednak ponosić kosztów utrzymania oraz nakładów na inwestycje na działce nie będącej jej własnością. Skarżąca wskazała, że złożyła wniosek o zasiedzenie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej działki oraz założyła dla niej księgę wieczystą (także na rzecz Skarbu Państwa). Postanowieniem z [...] marca 2010 r., sygn. akt: [...], Sąd Rejonowy w P. - na wniosek Gminy R. - stwierdził zasiedzenie działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa. Skarżąca wyjaśniła, że Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2011 r. , nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez skarżącą z mocy prawa spornej działki na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, uznając, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Skarżąca wskazała, że decyzją z [...] lutego 2013 r., Wojewoda [...] odmówił komunalizacji przedmiotowej działki na podstawie art. 5 ust 4 ustawy z 10 maja 1990 r., stwierdzając, że Gmina nie realizuje obecnie własnych zadań na przedmiotowej działce, gdyż nie zawarte zostało pisemne porozumienie Wójta Gminy ze Starostą. W ocenie skarżącej takie stanowisko organu świadczy o nieznajomości art. 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji RP. Ustawa z 10 maja 1990 r. nie uzależnia komunalizacji w trybie art. 5 ust. 4 od zawarcia takiego "pisemnego porozumienia". Odnosząc się do zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa bezkrytycznie utrzymała w mocy decyzję organu I instancji, który nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, nie przeprowadził zgodnego z prawem postępowania dowodowego oraz w sposób rażący naruszył nie tylko art. 6 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 155 kpa, ale także art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organy nie wyjaśniły dlaczego uznały, że wyjaśnienia i dokumenty przedłożone przez Gminę potwierdzające bezpośrednią i aktualną realizację zadań gminy na działce nie zostały uwzględnione, dlaczego odmówiono im mocy dowodowej; jak też skąd wzięło się przekonanie o wyłącznej mocy dowodowej "porozumienia ze Starostą" oraz dlaczego organy uznały, że ww. zadania będą na przedmiotowej działce realizowane dopiero w przyszłości. Skarżąca zarzuciła, że z niezrozumiałych względów Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, podobnie jak organ I instancji, uznała, że zastosowanie art. 155 kpa w niniejszej sprawie prowadziłoby do rozpatrzenia sprawy w trzeciej instancji oraz do obejścia prawa. Skarżąca stwierdziła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zawarł fragmenty różnych orzeczeń zapadłych w odmiennych stanach faktycznych, nie pasujących do niniejszej sprawy. Skarżąca wskazała, że z brzmienia przepisu art. 5 ust. 4 ustawy nie wynika aby komunalizowane w tym trybie mienie stanowiło własność Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. W ocenie Gminy sposób rozumienia art. 155 kpa oraz art. 5 ust. 4 ustawy przez organy jest wadliwy. Przepis art. 155 kpa ma i może służyć merytorycznej zmianie decyzji administracyjnych, zaś w niniejszej sprawie zachodzą wszystkie przesłanki do zastosowania tego przepisu. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże głównie z innych przyczyn niż w niej wskazane. Skarżąca występując z wnioskiem o zmianę decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. wprawdzie jako podstawę wskazała art. 155 kpa, jednakże w konkluzji wniosku wyjaśniła, że za zmianą przemawia interes społeczny i słuszny interes strony. Zważyć jednak należy, że przepis art. 155 kpa może mieć zastosowanie do decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Tymczasem decyzją z [...] lutego 2013 r. Wojewoda [...] odmówił skarżącej przekazania na jej rzecz prawa własności działki nr [...] położonej w [...], gmina R. Skarżąca na mocy tej decyzji nie nabyła więc żadnych praw. Wobec czego wniosek skarżącej powinien być rozpoznany na podstawie przepisu art. 154 § 1 kpa, dotyczącego zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Przesłankami zmiany decyzji na podstawie tego przepisu są interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki zmiany decyzji na podstawie art. 155 kpa są szersze, gdyż musi być zgoda stron na zmianę decyzji i przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się zmianie. Organ I instancji powinien pouczyć skarżącą o powyższym, czego nie uczynił. W niniejszej sprawie przesłanki z art. 154 § 1 kpa nie były badane. Organy powołując się na przepis art. 155 kpa podniosły, że przeszkodą do zmiany decyzji jest brak podstaw w odpowiednich przepisach prawa materialnego, tj. w ustawie z 10 maja 1990 r. dla żądanej zmiany decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że wzruszenie decyzji na podstawie art. 155 kpa nie jest możliwe w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach uznania administracyjnego. Wskazać jednak należy, że decyzje wydawane na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej są decyzjami uznaniowymi (por. wyroki: NSA z 7 IV 1993 r. I SA 1473/92 lex 1688304, WSA w Warszawie: z 28 VI 2006 r. I SA/Wa 114/06 i z 21 XII 2007 r. I SA/Wa 1540/07). Wobec czego do decyzji tych mają zastosowanie przepisy dotyczące zmiany decyzji. Jak wyżej podniesiono, w niniejszej sprawie organy nie badały przesłanek z art. 154 § 1 kpa, tj. interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Sąd nie może takiej analizy przeprowadzić za organy, gdyż wykraczałoby to poza kognicję Sądu. Organy orzekając na podstawie przepisu art. 155 kpa naruszyły powyższy przepis, poprzez jego bezzasadne zastosowanie, a organ II instancji utrzymując wadliwą decyzję w mocy naruszył także przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Brak ustaleń w zakresie przesłanek z art. 154 § 1 kpa narusza także przepisy art. 6, 7, 8 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, z przyczyn wyżej podanych. Jednakże chybione są zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organy przepisu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Organy przepisu tego nie stosowały i nie badały jego przesłanek. Należy zgodzić się z organem, że postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji nie może prowadzić do ponownego - "w trzeciej instancji" - rozpoznania sprawy. Tymczasem znaczna część zarzutów skargi jest sformułowane albo przeciwko decyzji z [...] lutego 2013 r., o zmianę której skarżąca wystąpiła, albo tak, jakby zaskarżona decyzja wydana była w trybie zwykłym (skarżąca dokonuje oceny przesłanek z art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, wskazuje na realizację zadań gminy na spornej działce, długoletnie korzystanie z nieruchomości przez mieszkańców gminy). Tymczasem postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie istnienia przesłanek do zmiany decyzji. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 145 § 1 lit c) ppsa oraz art. 200 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.