I SA/Wa 1904/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lipca 2023 r. nr KOC/3233/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium") decyzją z [...] lipca 2023 r., znak: [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent") z [...] kwietnia 2023 r., nr [...], którą odmówiono przyznania A. S. (dalej jako "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego M. A. pismem z 27 stycznia 2022 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką A. B.. Do złożonego wniosku zostało dołączone świadectwo pracy skarżącej, decyzja ZUS o waloryzacji renty oraz wyrok Sądu Rejonowego dla [...] z [...] sierpnia 2013 r. zmieniający decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w zakresie w którym zaliczył matkę skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, jak również oświadczenia o składzie rodziny, formie i zakresie opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką. Prezydent decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429, przywoływanej dalej jako "u.ś.r." albo "ustawa o świadczeniach rodzinnych") odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Dla uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia Prezydent wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1b przywołanej ostatnio ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia osiemnastego roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia przez nią dwudziestego piątego roku życia. Organ podkreślił, że wobec daty powstania niepełnosprawności już po ukończeniu przez matkę skarżącej dwudziestego piątego roku życia – przesłanka wynikająca z wyżej wymienionego przepisu nie została spełniona. Decyzją z [...] czerwca 2022 r. znak: [...] Kolegium uchyliło w całości decyzję Prezydenta z [...] kwietnia 2022 r. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ze wskazaniem w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 i jednoczesnym zobowiązaniem Prezydenta do podjęcia dalszych czynności wyjaśniających. Decyzją z [...] września 2022 r. nr [...] podjętą na skutek ponownego rozpoznania wniosku skarżącej, Prezydent ponownie odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, raz jeszcze uzasadniając rozstrzygnięcie datą powstania niepełnosprawności matki skarżącej. Kolegium kolejną już wydaną decyzją z [...] lutego 2023 r. znak: [...] uchyliło decyzję Prezydenta z [...] września 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazania dotyczące dalszego postępowania przez organ pierwszej instancji raz jeszcze wskazywały na konsekwencje dla niniejszej sprawy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., jak również odnosiły się do konieczności ustalenia przez organ woli skarżącej dotyczącej wyboru pomiędzy wykluczającymi się świadczeniami systemu zabezpieczenia społecznego. Na skutek przeprowadzonego dalszego postępowania wyjaśniającego ustalono kolejne okoliczności związane ze sprawowaniem przez skarżącą opieki nad swoją matką. Ponadto pismem z [...] marca 2023 r. zwrócono się do skarżącej o przedstawienie dodatkowych dokumentów, w szczególności oświadczenia o wyborze świadczenia spośród przysługujących skarżącej świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego oraz oświadczenia o złożeniu wniosku o wstrzymanie wypłaty świadczenia rentowego, a także przedłożenia owego wniosku wraz z wydanym orzeczeniem ZUS w tym przedmiocie. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że w jej ocenie skarżąca nie musi wstrzymywać wypłaty świadczenia rentowego, aby pobierać świadczenie pielęgnacyjne, jednocześnie nie składając oświadczeń skarżącej, do złożenia których została przez organ pierwszej instancji zobowiązana. W konsekwencji w zakresie dokonywanych ustaleń ponownie powołując się na brak możliwości w ustaleniu daty powstania niepełnosprawności matki skarżącej, Prezydent wydał w dniu [...] kwietnia 2023 r. decyzję odmowną w przedmiocie wniosku skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyżej wskazanej decyzji Prezydenta wniosła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego B. P.. W odwołaniu zostało wskazane błędne, w ocenie odwołującej się, zastosowanie przez organ art. 17 ust. 1b u.ś.r., wraz z zawartym wnioskiem o przyznanie wnioskowanego świadczenia od dnia 11 stycznia 2022 r. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z [...] lipca 2023 r., znak: [...], Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Dla uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia Kolegium obszernie wyjaśniło dlaczego nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie odmowy przyznania świadczenia z uwagi na datę powstania niepełnosprawności u matki skarżącej. Kolegium przywołało aktualne orzecznictwo sądowe w tym zakresie, wyjaśniając jednoznacznie niedopuszczalność odmowy przyznania przez organ pierwszej instancji prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na moment powstania niepełnosprawności u osoby dorosłej, nad którą sprawowana jest opieka. Jednocześnie organ rozstrzygający w drugiej instancji wyjaśnił, że pomimo błędnego zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. decyzja wydana przez Prezydenta winna zostać utrzymana z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej zawartej w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. – a zatem okoliczność pobierania przez skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Kolegium zaznaczyło, że skoro skarżąca odmówiła zawieszenia prawa do świadczenia rentowego, wobec tego Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z [...] kwietnia 2023 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyżej wskazaną decyzję Kolegium wniosła skarżącą, reprezentowana przez radcę prawnego B. P., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wyklucza możliwość przyznania na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad jej niepełnosprawną matką. Ponadto pełnomocnik skarżącej wniosła o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Kolegium w całości podtrzymało swoje stanowisko zawarte w decyzji, jednocześnie składając wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429), 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1843) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Z powołanego unormowania wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Decyzja odmowna organu pierwszej instancji została oparta na podstawie przesłanki dotyczącej daty powstania niepełnosprawności u osoby, która wymaga opieki. Organ ten wskazał, że wniosek o przyznanie świadczenia nie może zostać uwzględniony z uwagi na powstanie niepełnosprawności u matki Skarżącej, jednocześnie podkreślając brak możliwości ustalenia tej daty przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...], kolejno skutkujący brakiem możliwości oznaczenia tej daty w orzeczeniu. W ocenie Prezydenta skarżącą zatem nie spełniła wymagań określonych przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. niepełnosprawność powstała do ukończenia osiemnastego roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia dwudziestego piątego roku życia. Wyjaśnić należy, jak trafnie zauważyła odwołująca się od decyzji organu pierwszej instancji, że w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 ugruntowała się linia orzecznicza, którą Sąd orzekający w pełni aprobuje, mianowicie w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż do ukończenia osiemnastego lub dwudziestego piątego roku życia kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (np. wyrok WSA w Krakowie z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1156/18; z 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 812/18, wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 309/18). Zasadniczej zmianie uległ zatem zakres stosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych odnośnie regulacji nim objętej, ponieważ zakwestionowana norma prawna została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego – z punktu widzenia zasady równości – ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Norma prawna uznawana za niekonstytucyjną stanowi zaś wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 967oraz wyrok WSA w Kielcach z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 633/17). Zaznaczyć przy tym należy, że na skutek wniesionego odwołania, w tym zakresie Kolegium prawidłowo rozstrzygnęło o niezasadności tak sformułowanego rozstrzygnięcia Prezydenta, uznając że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przechodząc natomiast do podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wyjaśnić należy że w ocenie Kolegium jest uzasadniona z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1051). Zaznaczenia jednak wymaga, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 26 czerwca 2019 r. SK 2/17, uznał że przepis ten w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przysługujące skarżącej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stanowi samoistnej okoliczności przemawiającej za odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem za takową należy uznać dopiero jej pobieranie. Przy tym nie zasługuje na aprobatę stanowisko pełnomocnik skarżącej, która wyjaśniła że skarżąca nie musi wstrzymywać wypłaty świadczenia rentowego, aby pobierać świadczenie pielęgnacyjne. Wyjaśnić należy, że w świetle obowiązujących przepisów nie jest możliwe pobieranie obydwu świadczeń tj. renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i świadczenia pielęgnacyjnego, o czym wielokrotnie orzekały sądy administracyjne. Aktualnie w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że prawidłowa wykładnia powyższego przepisu przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego albo rentowego. Jednocześnie uznać należy, że zawieszenie prawa do renty eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która w tym wypadku wiązana być musi nie z samym prawem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, lecz z realizacją tego prawa w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Funkcję art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy bowiem rozumieć jako metodę wyeliminowania kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1198/22). Dokumentem umożliwiającym wykazanie przez stronę braku negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego z świadczeniem rentowym, jest właśnie wiążąca organ i wykonalna decyzja właściwego organu o wstrzymaniu wypłaty renty. Nie można bowiem przyznać świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli w obrocie prawnym istnieje ważne uprawienie (decyzja administracyjna) strony do pobierania świadczenia rentowego. W sprawie nie jest kwestionowane, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca wystąpiła w chwili, gdy przysługiwało jej prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W toku postępowania administracyjnego skarżąca została wezwana do złożenia oświadczeń oraz dokumentów celem wykazania zawieszenia prawa do ww. renty. Skarżąca jednak nie zrezygnowała z tego świadczenia, co miało ten skutek, że organ w rozstrzygając sprawę w drugiej instancji odmówił przyznania świadczenia skarżącej, wskazując potencjalną kumulację świadczeń, a tym samym wystąpienie negatywnej przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uwzględniając powyższe, Sąd orzekając w sprawie doszedł do przekonania, że warunkiem koniecznym do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego było zatem ostateczne wstrzymanie wypłaty renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 210/21). W tej sytuacji podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy uznać za niezasadny. Zasadnie zatem Kolegium uznało, że w takiej sytuacji jak w niniejszej sprawie, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, skoro skarżąca pobierała przysługujące jej świadczenie rentowe, natomiast wezwana do wykazania zawieszenia tego świadczenia systemu zabezpieczenia społecznego, nie przedstawiła dowodu na jego wstrzymanie. Podkreślenia wymaga, że skarżąca będzie mogła otrzymać świadczenie pielęgnacyjne dopiero od momentu dołączenia do wniosku o jego przyznanie decyzji o wstrzymaniu wypłaty renty (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20). Skarżąca jest bowiem jedyną osobą władną do usunięcia negatywnej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia. W tym celu musi złożyć wniosek do organu rentowego (w tym przypadku ZUS) o zawieszenie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wydanie owej decyzji spowoduje upadek przesłanki, na podstawie której odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.