I SA/Wa 1907/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r., stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r., w części odnoszącej się do nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości położonych w K., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha powstała z działki nr [...] pow. [...] ha, opisanej w księdze wieczystej [...] (obecnie KW [...]), prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K. – wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy. J. P. zwrócił się do Ministra Skarbu Państwa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości położonych w K., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha powstała z działki nr [...] pow. [...] ha, opisana w księdze wieczystej [...] (obecnie [...]) prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K. W uzasadnieniu wnioskodawca stwierdził, że przejęcie przez Skarb Państwa własności spornej nieruchomości było bezprawne, co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., co w konsekwencji powoduje, że stwierdzenie nabycia przez Województwo [...] własności nieruchomości nie będącej własnością Skarbu Państwa jest rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.). Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r., stwierdzającej nabycie przez Województwo [...] przedmiotowych nieruchomości. Pismem z dnia 27 października 2010 r. Województwo [...] złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając między innymi uniemożliwienie stronie przedstawienia faktów, dowodów i ocen prawnych, jak też naruszenie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r. Decyzja ta została zaskarżona przez Województwo [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r., I SA/Wa 947/11, uchylił skarżoną decyzję podnosząc, że naruszała ona art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Powyższe sprawiło, iż sprawa wróciła do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Skarbu Państwa jako organu II instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2010 r. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Województwo [...] złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2013 r., I SA/Wa 1386/13, uchylił decyzje Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2012 r. oraz z dnia [...] października 2010 r. WSA zwrócił uwagę, że w postępowaniu został pominięty jeden z podmiotów postępowania, niewątpliwie posiadający przymiot strony, a mianowicie Ośrodek [...]. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej złożonej przez J. P. od wyroku WSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 września 2014 r., I OSK 2732/13, oddalił skargę kasacyjną. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Skarbu Państwa wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r., w której stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r., w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości położonych w K., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha powstała z działki nr [...] o pow. [...] ha, wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem J. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawca podniósł, że organ I instancji nie zbadał dostatecznie kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jak też zwrócił uwagę na brak spójności między osnową decyzji a jej uzasadnieniem. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r.) Minister Skarbu Państwa wyjaśnił, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 49 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.), decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. stwierdził nabycie przez Województwo [...] przedmiotowych nieruchomości. W wyniku postępowania przeprowadzonego przez J. P. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r. – utrzymaną w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. – orzekł, że sporne nieruchomości nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Wskazana decyzja oznacza, że przedmiotowe działki nigdy nie były przejęte przez Skarb Państwa, a więc nie mogły być przekazane przez Skarb Państwa na rzecz Województwa [...] decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. Prawidłowo ocenił Minister Skarbu Państwa w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., że powyższy fakt winien skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r., gdyż doszło do rażącego naruszenia prawa. Jednakże ze względu na nieodwracalność skutków prawnych, jakie wywołała umowa z dnia [...] marca 2002 r., rep. [...], na mocy której przedmiotowe działki zostały oddane przez Województwo [...] w użytkowanie wieczyste Ośrodkowi [...], a budynki usytuowane na nich przeniesiono nieodpłatnie na jego rzecz, organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, iż decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2000 r. w części została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Analizując kwestię nieodwracalnych skutków prawnych, która zdaniem wnioskodawcy nie została rozważona wyczerpująco, gdyż nie uwzględniona została kwestia nieodpłatności przekazania spornych działek przez Województwo [...] na rzecz Ośrodka [...], Minister zauważył, że stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić w drodze postępowania administracyjnego. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego tak jak to miało miejsce w omawianej sprawie. Nie można podzielić poglądu wnioskodawcy, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2000 r., IV SA 747/94, mówi, że nie ma miejsca nieodwracalność skutków prawnych decyzji w sytuacji, gdy sporne mienie zostało przekazane w formie nieodpłatnej. Zdaniem Ministra wyrok ten wręcz podkreśla, że instytucja nieodwracalności skutków prawnych zawarta w art. 156 § 2 k.p.a. dopuszcza sytuacje nabycia praw do nieruchomości przez osoby trzecie, bez względu na to, czy odpłatnie lub nieodpłatnie. Natomiast, jak to zostało podkreślone w ww. wyroku, ochrona nabywcy nieruchomości wyrażona w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.), nie może być oceniana jako powodująca nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Minister zauważył, że słuszne było wystąpienie do Ośrodka [...] o przesłanie stosownych dowodów potwierdzających nieodwracalność skutków prawnych w niniejszej sprawie i prawidłowo zostały one ocenione. Reasumując Minister stwierdził, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 w związku z art. 158 § 2 k.p.a., nie można było stwierdzić nieważności powyższej decyzji, a jedynie wskazać, że decyzja Wojewody [...] lutego 2000 r., w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości położonych w K., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, oraz działka nr [...] o pow. [...] ha powstała z działki nr [...] pow. [...] ha, została wydana z naruszeniem przepisów art. 49 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, a polegało to na przekazaniu Województwu [...] nieruchomości, które nie była własnością Skarbu Państwa. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J., P. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie analizy nowej okoliczności faktycznej ujawnionej w sprawie w postaci umowy z dnia [...] marca 2002 r. zawartej w formie aktu notarialnego; 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ, któremu sprawa administracyjna została przekazana do rozpoznania w wyniku uchylenia decyzji przez sąd administracyjny jest zwolniony od przeprowadzenia samodzielnego postępowania wyjaśniającego w stosunku do nowej okoliczności faktycznej, która pojawiła się na etapie ponownego rozpoznawania sprawy przez ten organ, która to okoliczność nie stanowiła przedmiotu badania przez sądy administracyjne, a co za tym idzie organ nie mógł być w tym zakresie związany oceną prawną dokonaną przez sąd, albowiem sąd takowej nie dokonał; 3. przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 2 in fine k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania, czy nieodpłatność czynności cywilnoprawnej oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, z którą mamy do czynienia w sprawie, wyłącza możliwość powstania nieodwracalnych skutków prawnych; 4. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, które skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji, która winna zostać uchylona a organ ponownie rozpatrujący sprawę powinien orzec co do istoty. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., a także zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2000 r. przekazał Województwu [...] nieruchomości gruntowe położone w K., oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha opisane w księdze wieczystej KW [...] (obecnie [...]), prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K. Następnie ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2008 r. (skontrolowanymi przez NSA wyrokiem z 6 czerwca 2013 r., I OSK 2822/12), stwierdzono, że nieruchomości, w skład których wchodziły działki nr [...] i [...], nie podpadały pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Wobec tego działki te w dacie wydania decyzji z 7 lutego 2000 r. nie stanowiły własności Skarbu Państwa, a tylko takie mienie, zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, mogło być przekazane województwu. Wobec tego, po rozpatrzeniu wniosku J. P. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2000 r., zaskarżoną obecnie decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2015 r., stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2000 r., w części odnoszącej się do nabycia przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości położonych w K., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow[...] ha powstała z działki nr [...] pow. [...] ha, opisanej w księdze wieczystej [...]), prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K. – wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie rozważań zauważyć należy, że sprawa niniejsza była już przedmiotem orzekania przez sądy administracyjne. Mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 września 2014 r., I OSK 2732/13, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 sierpnia 2013 r., I SA/Wa 1386/13, uchylającego decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] lipca 2012 r. oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] października 2010 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nabycie przez Województwo [...] przedmiotowych nieruchomości gruntowych położonych w K. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził między innymi, że "decyzja stwierdzająca nabycie przez Województwo [...] nieruchomości gruntowych położonych w K., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] 2 o pow. [...] ha (...) wywołała nieodwracalne skutki prawne i z tego powodu niemożliwe jest stwierdzenie jej nieważności. (...) W wyniku wykonania decyzji komunalizacyjnej doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i nie ma aktualnie w systemie prawa polskiego przepisu, który umożliwiłby organowi administracji cofnięcie tego skutku poprzez unieważnienie użytkowania wieczystego na rzecz Ośrodka [...], względnie jego rozwiązanie." NSA wyjaśnił także, że "podmiot tworzący może zlikwidować samodzielny [...] [co pośrednio mogłoby prowadzić do rozwiązania stosunku użytkowania wieczystego], jeżeli jest to podyktowane względami ochrony zdrowia. Niedopuszczalna jest natomiast likwidacja takiego zakładu w celu pozbawienia go prawa użytkowania wieczystego. Podobnie rzecz się ma w przypadku pozbawienia podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą składników przydzielonego lub nabytego mienia. Podmiot tworzący może tego dokonać tylko w przypadku połączenia podmiotu leczniczego albo przekształcenia, przeprowadzanych na zasadach określonych w ustawie. Nie przysługuje mu natomiast kompetencja do uczynienia tego w celu wzruszenia istniejącego na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego." Zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 190 p.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny." Ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowo-administracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (zob. wyrok NSA z 15 maja 2015 r., II FSK 730/15, LEX nr 1774542). Z zacytowanej wyżej oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku z 16 września 2014 r. wynika, że przesądzone zostały już co najmniej dwie kwestie: 1. decyzja z 7 lutego 2000 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne (w takim znaczeniu, że skutków tych nie jest w stanie odwrócić organ administracji w ramach własnych kompetencji) i z tego powodu niemożliwe jest stwierdzenie jej nieważności; 2. rozwiązania umowy użytkowania wieczystego w okolicznościach tej sprawy nie może dokonać podmiot tworzący samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. Zdaniem skarżącego ocena NSA odnośnie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z [...] lutego 2000 r. stała się nieaktualna, wobec ujawnienia po wyroku NSA, że umowa z 13 marca 2002 r., na podstawie której ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz Ośrodka [...] w K.,, była nieodpłatna, co wynika z jej treści. Powoduje to brak możliwości zastosowania instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, a w konsekwencji odwracalność skutku zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Do tego bowiem sprowadzają się zarzuty skargi. W ocenie sądu zarzuty te są bezpodstawne, a ocena NSA jest w dalszym ciągu aktualna. NSA wyjaśnił przecież w powoływanym wyroku, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji "winno być oceniane w kontekście możliwości działania jakie organ administracji posiada na podstawie przepisów obowiązujących w momencie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 732; wyrok NSA z 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1050/96, LEX nr 45938; wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., akt I SA 1796/00, LEX nr 81755). Nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją ma zatem miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego (B. Adamiak, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSP 1993/5/104) .(...). Taki przypadek wystąpił w niniejszej sprawie. W wyniku wykonania decyzji komunalizacyjnej doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i nie ma aktualnie w systemie prawa polskiego przepisu, który umożliwiłby organowi administracji cofnięcie tego skutku poprzez unieważnienie użytkowania wieczystego na rzecz Ośrodka [...], względnie jego rozwiązanie." Wpływu nieodpłatnego ustanowienia użytkowania wieczystego na ważność lub też trwałość czynności cywilnoprawnej nie może bowiem ocenić ani organ administracji, ani sąd administracyjny. Naruszyłby bowiem w ten sposób art. 2 § 1 k.p.c., zgodnie z którym "Do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy." Niewątpliwie użytkowanie wieczyste, ustanowione w drodze umowy, jest stosunkiem cywilnym, którego istnienia ani ważności nie mogą ocenić organy administracji i sąd administracyjny. Jeśli skarżący będzie w stanie doprowadzić przed sądem powszechnym do rozwiązania lub unieważnienia umowy użytkowania wieczystego, wówczas może być to podstawa do ewentualnego wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Do wystąpienia z takim powództwem nie jest natomiast upoważniony organ administracji. W tej ostatniej kwestii sąd odsyła w drodze analogi do rozważań zamieszczonych w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14 (ONSAiWSA 2015/5/82). Tak więc kontrolowane obecnie przez sąd decyzje, wydane na podstawie art. 158 § 2 i art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odpowiadają prawu, mimo że w sentencji decyzji z [...] kwietnia 2015 r. stwierdzono wydanie decyzji z [...] lutego 2000 r. z rażącym naruszeniem prawa, zamiast – jak stanowi art. 158 § 2 k.p.a. – z naruszeniem prawa. Sąd traktuje to jako omyłkę redakcyjną, bez wpływu na wynik sprawy, gdyż motywy takiego rozstrzygnięcia i jego sens zostały wyjaśnione w sposób prawidłowy w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Organ poprawnie wykazał też rażące naruszenie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, co przy uwzględnieniu nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z [...] lutego 2000 r. pozwoliło orzec, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.