I SA/Wa 1919/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi S. S., R. L., L. S. i S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] r. Starosta [...] zwrócił część wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. w rejonie ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...]. Starosta uznał, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia. Jednocześnie organ ten umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] ze względu na sprecyzowanie wniosku o zwrot poprzez ograniczenie żądania do pozostałych działek. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W., uchylił decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona decyzją Naczelnika W. z [...] lutego 1978 r. w związku z przeznaczeniem jej pod budowę osiedla T., zgodnie z lokalizacją szczegółową z [...] kwietnia 1975 r. nr [...]. Decyzja orzekająca o wywłaszczeniu określała cel wywłaszczenia jako budowa osiedla T. Przy tak określonym celu wywłaszczenia nieruchomości trudno jest jednoznacznie stwierdzić, jakie konkretne obiekty powinny znajdować się na wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenie rodzaju inwestycji, jaka miała być zrealizowana na określonej części wywłaszczonego gruntu powinno być dokonane w szczególności na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny wraz z załącznikiem graficznym w postaci planu. Analiza zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego jak również uzasadnienie decyzji wskazują, iż organ ten nie wyjaśnił, czy zwracana nieruchomość stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt I S.A./Wa 823/08 oddalił skargę S. S., R. L., L. S. i S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawową kwestią mającą kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy jest ustalenie, czy zachodzi przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym celu konieczne jest zbadanie, czy w okresie wskazanym w tym przepisie doszło do zrealizowania celu zbieżnego z celem wywłaszczenia – w tym przypadku budową osiedla mieszkaniowego. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej. Nie ma wątpliwości, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne ale również towarzysząca temu infrastruktura oraz strefa ochronna i tereny zielone. Dlatego do ustalenia przeznaczenia wywłaszczonych nieruchomości konieczna jest analiza planu realizacyjnego. Bez tego nie można mówić w takim przypadku o zbadaniu czy została spełniona materialnoprawna przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Organ pierwszej instancji w ogóle nie zbadał, czy znajdujący się na działce nr [...] rów stanowi przewidziany zaświadczeniem lokalizacyjnym oraz czy ta lokalizacja osiedla przewidywała strefy ochronne. W szczególności należało zbadać, czy teren przylegający przy wale przeciwpowodziowym nie miał być w założeniu lokalizacyjnym terenem zielonym czyli tzw. strefą ochronną. W tym zakresie organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń. Samo skierowanie do strony pisma w trybie art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma na celu poinformowanie o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i nie oznacza automatycznie uznania, że nieruchomość podlega zwrotowi. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej S. S., R. L., L. S. i S. S., wyrokiem z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt I OSK 194/09 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2008 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty kasacyjne naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Wojewodę [...] w toku postępowania administracyjnego przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i niewłaściwe przyjęcie przez Wojewodę [...], że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia zbędności wywłaszczonej nieruchomości, a zatem uzasadnione w ocenie Wojewody było uchylenie decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy zachodzi przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z całą pewnością zawiadomienie z 24 lipca 1999 r. adresowane do nieżyjącego już właściciela wywłaszczonej nieruchomości – T. S. było skierowane nieprawidłowo, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 grudnia 2004 r. sygn. I SA/Wa 1788/03. Sąd orzekł wówczas, iż powyższe zawiadomienie o zbędności nieruchomości i możliwości żądania jej zwrotu nie było skuteczne. Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. I OSK 1059/05 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie stało się możliwe rozpoznanie wniosku z dnia 20 lipca 2001 r. następców prawnych T. S. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Starosta [...] prawidłowo ustalił, że już w chwili złożenia wniosku o zwrot od daty wywłaszczenia upłynęło ponad 10 lat. Ponadto ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wynika, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – budowę osiedla T., stosownie do ówczesnej lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...]. W toku rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji, dokonana została analiza zgromadzonych dokumentów, a w dniu 22 maja 2007 r. przeprowadzone zostały szczegółowe oględziny nieruchomości z udziałem przedstawiciela B. Podczas oględzin nie stwierdzono żadnego śladu wskazującego, aby kiedykolwiek podjęta była działalność zmierzająca do wykorzystania nieruchomości na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Przeciwnie z akt administracyjnych wynika, że istniejący na tej nieruchomości stan wskazuje, że jest ona zaniedbana, porośnięta krzakami i zarzucona śmieciami. Tak więc nie można postawić Staroście [...] zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, bowiem organ ten dołożył wszelkich starań, aby w sposób należyty i wyczerpujący zbadać stan sprawy w taki sposób, jaki nakazują to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarząd Gminy W. już w 1999 r. uznał, iż przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Tak więc organ najbardziej zorientowany w tym zakresie zajął jednoznaczne stanowisko co do zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 grudnia 2004 r. orzekł jedynie, iż powyższe zawiadomienie o zbędności nieruchomości i możliwości jej zwrotu nie było skuteczne. Brak skuteczności nie jest jednoznaczny z podważaniem przez Sąd treści zawiadomienia, co do dokonanych ustaleń. Wobec tego nie ma potrzeby ponownego badania okoliczności, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, skoro sprawa ta została już przesądzona przez uprawniony do tego organ w 1999 r. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjnego albo po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające związanie dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2009 r. sygn. I OSK 194/09 wykładnią prawa. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, że skarga S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. jest zasadna. Stanowisko Wojewody [...] zawarte w decyzji uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...] oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie jest prawidłowe. Wojewoda przyjął, że ustalenie celu wywłaszczenia jako budowa osiedla T. powoduje, że trudno jest jednoznacznie stwierdzić, jakie konkretne obiekty powinny znajdować się na wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenie rodzaju inwestycji jaka miała być zrealizowana na określonej części nieruchomości powinna być dokonana w szczególności na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. W ocenie Wojewody analiza zebranego w sprawie materiału jak i uzasadnienie decyzji pierwszej instancji wskazują, iż organ ten nie wyjaśnił dostatecznie, czy zwracana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Poglądu Wojewody [...] nie można podzielić. Starosta prawidłowo przyjął, że zgodnie z przepisami art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczoną nieruchomość należy zwrócić, jeżeli stosownie do art. 137 tej ustawy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Starosta podał też, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że już w 1999 r. Zarząd Gminy W. w zawiadomieniu z 24 lipca 1999 r. uznał, że nieruchomość o pow. około 20000 m2 , oznaczona w ewidencji gruntów jako część działki ewidencyjnej nr [...], wywłaszczona decyzją z dnia [...] lutego 1978 r. stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i poinformował o możliwości żądania jej zwrotu. W toku postępowania przeprowadzono w dniu 22 maja 2007 r. oględziny nieruchomości i stwierdzono, że działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...], natomiast działki nr [...], [...] i [...] są niezabudowane, porośnięte drzewami i krzakami. Mając na uwadze powyższe Starosta uznał, że na objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości nie rozpoczęto realizacji celu wywłaszczenia i stosownie do powołanego art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i należało orzec o zwrocie działek nr [...], [...] i [...]. W związku ze sprecyzowaniem wniosku o zwrot, postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [...] podlegało umorzeniu. Przedstawioną przez Starostę [...] wykładnię przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ocenił jako prawidłową Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2009 r. Nie można organowi pierwszej instancji postawić zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, bowiem organ ten dołożył wszelkich starań aby w sposób należyty i wyczerpujący zbadać stan sprawy, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenia Starosty, w tym także wcześniejsze stanowisko Zarządu Gminy W. z 24 lipca 1999 r. o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, pozwalają przyjąć, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydana została z naruszeniem art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wobec tego podlegała uchyleniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).