I SA/Wa 1919/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2012 r. sprawy ze skargi R. S. i J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz J. i R. małż. S. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie geod. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie obwodnicy miasta T., w ciągu drogi ekspresowej [...] [...], na terenie miasta i gminy T., powiat [...], województwo [...]. Decyzja ta objęła m. in. przedmiotowe działki. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda [...] ustalił na rzecz byłych właścicieli – J. i R. małż. S., odszkodowanie za zajęte nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że powołany w toku postępowania rzeczoznawca majątkowy A. B. sporządziła w dniu 21 lipca 2010 r. operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności ww. działek na łączną kwotę [...] zł, w tym wartość budowli (ogrodzenia) na kwotę [...] zł, a nasadzeń na kwotę [...] zł. W trakcie przeprowadzonych oględzin rzeczoznawca stwierdził, że przedmiotowe działki wydzielone zostały z gruntu przeznaczonego pod zabudowę usługową i są położone w otoczeniu gruntów budowlanych i rolnych. Organ wskazał, że zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływane dalej jako "rozporządzenie", rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do porównania przyjęto rynek nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne na terenie województwa [...], dotyczący obrzeży miast powiatowych. W wyniku analizy tego rynku wybrano do wyceny kilkanaście transakcji zawartych w okresie ostatnich dwóch lat, których cena 1 m2 kształtowała się w przedziale [...] zł – [...] zł, przy czym średnia cena wynosiła [...] zł. Biegła ustaliła ponadto, iż cechami, które miały największy wpływ na wartość nieruchomości były: położenie ogólne, położenie szczegółowe: otoczenie i dojazd oraz kategoria drogi. Po uwzględnieniu czynników korygujących uzyskano wartość rynkową 1 m2 w kwocie [...] zł. Zdaniem organu powyższy operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo, a tym samym mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania J. S., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że rzeczoznawca majątkowy wyceniając w operacie szacunkowym z dnia 21 lipca 2010 r. przedmiotowy grunt zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Dla potrzeb wyceny przeanalizowano lokalny rynek nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg z miasta T. Z uwagi jednak na brak transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi występujących na badanym obszarze, analizą objęto ostatecznie rynek regionalny obejmujący powiaty województwa [...], głównie miasta powiatowe: [...] i powiat [...] oraz miasta powiatowe województwa [...]: J. i P., ze względu na bliskie położenie. Do końcowej analizy porównawczej przyjęto zatem zbiór 37 nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg publicznych z terenu województwa [...]. Ostatecznie wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł, nasadzeń roślinnych na kwotę [...] zł, a naniesień budowlanych na kwotę [...] zł. W ocenie organu operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo, bowiem w przypadku, gdy na badanym rynku lokalnym nie można odnaleźć transakcji rodzajowo podobnych do nieruchomości wycenianej, to obowiązkiem rzeczoznawcy, zgodnie z § 26 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., jest przyjęcie do porównań nieruchomości podobnych występujących na rynku szerszym – regionalnym, czy krajowym, co w niniejszej sprawie uczyniono. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R. S. i J. S., wnosząc o uchylenie decyzji I i II instancji, zarzucając im naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.: 1) art. 154 ust. 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływana dalej jako "ugn", poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepisy te dają możliwość rozszerzenia zakresu wyboru transakcji porównawczych na rynek regionalny i krajowy; 2) § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nieruchomości przeznaczone pod inwestycje drogowe są szczególnym rodzajem nieruchomości, co przy wycenie pozwala na rozszerzenie rynku na regionalny i krajowy; 3) § 36 ust. 1 w zw. z § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami drogowymi uprawnia rzeczoznawcę do wyboru transakcji nieruchomościami pochodzącymi z rynku regionalnego lub krajowego; 4) art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa poprzez wydanie decyzji oceniającej przedmiotowy operat jako prawidłowy, bez dokonania jego oceny pod względem zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono szereg argumentów na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z tymi przepisami organy administracji publicznej mają obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością i w tym celu podejmują z urzędu wszelkie niezbędne czynności zmierzające do zebrania pełnego materiału dowodowego. Kontrolowane decyzje dotyczą ustalenia odszkodowania w oparciu o przepis art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), powoływana dalej jako "specustawa", zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z treścią art. 23 specustawy w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do sposobu ustalenia odszkodowania mają zastosowanie przepisy rozdziału 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 130 ust. 2 ugn, zgodnie z którym dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. W niniejszej sprawie organy oby instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym z dnia 21 lipca 2010 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego A. B. Wbrew jednak stanowisku organów powołany operat sporządzony został niezgodnie z przepisami prawa odnoszącymi się do problematyki szacowania nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cechach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych. Z kolei szczegółowe regulacje dokonywania wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w zależności od celu wyceny, określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z treścią § 36 ust. 1 w zw. z ust. 4 rozporządzenia, w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonych decyzji, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcji uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku takich cen dopuszczalne jest określenie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne w sposób uregulowany w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy wskazał, że wyceny nieruchomości dokonał przy zastosowaniu reguł wyceny określonych w § 36 ust. 1 rozporządzenia, przy czym do porównań przyjął ceny transakcyjne nieruchomości z obszaru innych powiatów, a nawet innego województwa niż te, na terenie których leżą wyceniane działki. W ten sposób analizą objęto rynek regionalny obejmujący powiaty województwa [...], głównie miasta powiatowe: [...] i powiat [...] oraz miasta powiatowe województwa [...]: [...] i [...]. Rzeczoznawca majątkowy wprost stwierdził w operatach, że na lokalnym rynku nieruchomości nie odnotowano ani jednej transakcji obrotu gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne, dlatego rynek został poszerzony o inne powiaty (k – 8-10 i 12–13 operatu z dnia 21 lipca 2010 r.). Powyższe oznacza, że rzeczoznawca majątkowy wycenił nieruchomości stosując § 26 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., który to przepis (w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzji) stanowił, że przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Organy uznały taki sposób wyceny za zgodny z prawem. Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ przyjął, że w przypadku, gdy na badanym rynku lokalnym nie można odnaleźć transakcji rodzajowo podobnych do nieruchomości wycenianej, to obowiązkiem rzeczoznawcy, zgodnie z § 26 rozporządzenia, jest przyjęcie do porównań nieruchomości podobnych występujących na rynku szerszym – regionalnym, czy krajowym. Wbrew jednak twierdzeniom Ministra Infrastruktury stosowanie § 26 rozporządzenia nie zostało pozostawione do swobodnej decyzji rzeczoznawcy majątkowego. Rozszerzenie bowiem zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. W przepisie tym zostało wprost stwierdzone, że ma on zastosowanie do określenia wartości tylko tych nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku. W przypadku zaś wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi nie można im przypisać szczególnych cech i rodzaju, które uzasadniałoby zastosowanie § 26 ust. 1 rozporządzenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt I OSK 23/10, z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 43/10). W sytuacji zatem, gdy rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że na rynku lokalnym brak jest wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, winien był zastosować do wyceny przedmiotowej nieruchomości przepis § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Wyceniając natomiast nieruchomość na podstawie § 26 rozporządzenia rzeczoznawca majątkowy postąpił niezgodnie z regułami wynikającymi z tego przepisu, naruszając jednocześnie przepisy § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Z kolei operat sporządzony wbrew powołanym przepisom nie mógł stanowić podstawy do prawidłowego ustalenia odszkodowania. Mając na uwadze wskazane powyżej uchybienia uznać należało, że wydając zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. organy naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz § 36 ust. 1 i 2 i § 26 rozporządzenia, co skutkowało ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).