I SA/Wa 1922/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] lipca 2018r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] lipca 2006r. Prezydent Miasta [...] odmówił S. D. nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2006r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ponownie odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] marca 2007r. nr [...] Prezydent Miasta [...] po raz kolejny odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2007r. nr [...] powyższą decyzję utrzymało w mocy. Prawomocnym wyrokiem z dnia 14 listopada 2007r. sygn. akt I SA/Wa 1233/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. W dniu 9 kwietnia 2010r. S. D. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2007r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2007r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe, a następnie decyzją z dnia [...] września 2012r. nr [...] utrzymało ją w mocy uznając, że zakres żądania strony mieści się w granicach skargi na decyzję z dnia [...] maja 2007r., co oznacza, że Kolegium związane jest oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 listopada 2007r. sygn. akt I SA/Wa 1233/07. Decyzja z dnia [...] września 2012r. jest prawomocna. Wnioskiem z dnia [...] września 2016r. S. D. wystąpił z kolejnym wnioskiem o uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2018r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił S. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę stwierdziło, że kwestionowana decyzja została poddana ocenie prawnej wyrażonej przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 listopada 2007r. sygn. akt I SA/Wa 1233/07, w związku z czym ponowne prowadzenie postępowania nadzorczego w tej samej sprawie jest niedopuszczalne, co w konsekwencji oznacza brak podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. D. podnosząc, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2007r. obarczony jest wadą prawną, co powoduje , że Kolegium nie jest związane oceną prawną w nim wyrażoną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpatrując sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów należy uznać za niezasadną. Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ww ustawy. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli Sądu. W niniejszej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2007r. utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2007r. Kluczowe dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego było ustalenie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2007r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 14 listopada 2007r. r. w sprawie o sygn. I SA/Wa 1233/07 oddalił skargę na tę decyzję. Odnosząc się do tej kwestii należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem sądu meriti jest dokonanie kontroli całościowej zaskarżonego orzeczenia organu, a nie wyłącznie w ramach zarzutów skargi (jak ma to miejsce przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny). Sąd kontroluje więc zaskarżone orzeczenie również pod kątem jego ewentualnej nieważności, gdyż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, wówczas stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części lub stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym należy przyjąć, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2007 r. wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym został wydany, a zasięgiem jego oddziaływania objęte zostało również przyszłe postępowanie administracyjne. W konsekwencji, skoro wyrok ten nie został skutecznie zakwestionowany, organy administracji publicznej są nim związane, co wyłącza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2572/14). Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W judykaturze prezentowany jest pogląd, wedle którego uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, zachowuje swą aktualność, pomimo zmiany stanu prawnego (por. wyroki NSA z 4.07.2014 r. I OSK 2996/12, z 24.07.2014 r. I OSK 1552/13, z 6.03.2015 r. II OSK 1896/13). Stanowisko zawarte w uchwale I OPS 6/09 sprowadza się do tezy, wedle której "żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.". W motywach do tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania". Ponieważ, jak już wyżej podniesiono sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi przeto niezależnie od jej zarzutów powinien zawsze skontrolować, czy w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie doszło do naruszenia prawa przewidzianego w art.145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Punktem odniesienia tych ustaleń w czasie jest data wydania decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie administracyjne objęte kontrolą sądową. W judykaturze i piśmiennictwie przeważa pogląd, iż sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym na dzień jej wydania oraz z uwzględnieniem stanu prawnego wówczas obowiązującego. Jeżeli przy rozpoznaniu skargi sąd administracyjny dojdzie do przekonania, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie naruszyła ona prawa w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, to wówczas skargę oddala. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią zatem jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Taki wyrok zamyka organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez Sąd w toku rozpoznania skargi. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne więc byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2448/16). Powoływana przez skarżącego okoliczność ujawnienia nowych dowodów w sprawie uprzednio rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] marca 2007r. stanowi ewentualnie przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., a nie przesłankę prowadzącą do stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślić raz jeszcze należy, że Sąd kontrolując decyzję SKO z dnia [...] maja 2007r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2007r. dokonywał oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym na dzień jej wydania oraz z uwzględnieniem stanu prawnego wówczas obowiązującego. W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło w swoich postanowieniach art. 61a § 1 k.p.a., gdyż prawidłowo oceniło znaczenie prawne ww. wyroku WSA w Warszawie i znaczenie prawne prawomocności tego orzeczenia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.