I SA/Wa 1923/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Monika Chorzewska - Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w zakresie dotyczącym części działki nr [...], położonej w W. w obrębie ewidencyjnym [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie, o którym mowa w punkcie 1, nie podlega wykonaniu; 3. w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umarza; 4. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz E. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2003 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1965 r. nr [...] o odmawiającej przyznania A. P. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nr hip. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], stanowiąca własność A. P. została objęta zakresem działania dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) i z dniem 21 listopada 1945 r. przeszła z mocy prawa na własność W. Dotychczasowa właścicielka przedmiotowej nieruchomości w dniu 18 maja 1949 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1965 r., nr [...] odmówiło przyznania prawa użytkowania wieczystego do spornej nieruchomości twierdząc, że korzystanie przez wnioskodawczynię z tej nieruchomości nie da się pogodzić w związku z przeznaczeniem tego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną. Od powyższego orzeczenia nie wniesiono odwołania. A. P. zmarła w dniu 15 marca 1969 r., a spadek po niej nabyli: G. B., E. K., J. S. i R. S. W dniu 1 marca 2000 r. E. K. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie powołanego orzeczenia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W trakcie postępowania nadzorczego organ ustalił, że w skład nieruchomości położonej przy ul. [...] znajdującej się obecnie w obrębie [...] wchodzą; część działki ewidencyjnej nr [...] i część działki ewidencyjnej nr [...], które są własnością Skarbu Państwa, przy czym działka nr [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym Z. z siedzibą w W. na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2000 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1965 r. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 nr [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi E. K., wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2003 r., sygn. akt I SA 1459/01 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2001 r. i poprzedzającą ja decyzję tego organu z dnia [...] października 2000 r. wskazując, że organ naruszył prawo polegające na pozbawieniu jednej ze stron – G. B. możliwości udziału w postępowaniu nadzorczym, ponieważ nie doręczył jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Ponadto, zdaniem sądu, organy nie wyjaśniły jaki plan zagospodarowania przestrzennego mógł być podstawą wydania decyzji z 1965 r. Powołanie się na pismo Archiwum Państwowego W. z dnia [...] czerwca 2000 r., że w dacie wydania decyzji, tj. [...] lipca 1965 r. obowiązywał "Perspektywiczny plan ogólny z założeniami do 1965 r.", który przewidywał teren spornej nieruchomości pod parki, zieleńce, skwery jest nieuprawnione. W powołanym piśmie Archiwum Państwowego nie ma mowy o tego rodzaju planie, a przywołany jest Plan Ogólny W. w nawiasie [...], zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej W. z [...] stycznia 1961 r., obowiązujący w dniu 8 lipca 1965 r. Natomiast z notatki służbowej znajdującej się w aktach wynika, że plan zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...] stycznia 1961 r. obejmował "Perspektywiczny Plan Ogólny z założeniami do 1965 r." oraz wykonane do niego plany zagospodarowania siedmiu dzielnic ([...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) według podziału miasta z 1959 r. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania nadzorczego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1965 r.. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji dekretowej był "Ogólny Plan W. Kierunkowy i Etapowy dzielnicy [...]", zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1961 r." Zdaniem organu przeznaczenie nieruchomości w tym planie na zieleńce, parki i skwery oznacza, że wniosek dekretowy nie mógł być uwzględniony. Dlatego też brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1965 r. Po rozpoznaniu wniosku E. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że wobec przeznaczenia spornej nieruchomości na cele publiczne orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1965 r. nie naruszało art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. i nie zawiera wady powodującej jego nieważność. Minister wyjaśnił, że "Plan Zagospodarowania Przestrzennego W." zatwierdzony uchwałą nr 4/13 Prezydium Rady Narodowej w W. obejmował "Perspektywiczny plan ogólny z założeniami do 1965 r." oraz wykonane do niego plany zagospodarowania przestrzennego siedmiu dzielnic w tym [...]. Zatem "Ogólny Plan m. st. Warszawy – Kierunkowy i Etapowy Dzielnicy [...]" spełnia kryteria ustanowione przez art. 40 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – o planowaniu przestrzennym do uznania go za plan miejscowy w rozumieniu tej ustawy. Natomiast oddanie spornego terenu byłym właścicielom oznaczałoby, że teren zostanie wykorzystany dla celów indywidualnych, co byłoby sprzeczne z obowiązującym planem. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. K. wnosząc o uchylenie, względnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury oraz decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2003 r. W uzasadnieniu skargi E. K. podniosła, że organ centralny nie wyjaśnił okoliczności wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2003 r., sygn. akt I SA 1459/01, a orzeczenie administracyjne z dnia [...] lipca 1965 r. wydane zostało bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia przeznaczenia nieruchomości w planie zabudowy oraz rozważenia korzystania z niej przez właściciela jak tego wymagał art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., dlatego też rażąco narusza prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 538/04 oddalił skargę E. K. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż organ prawidłowo przyjął, że w dniu wydania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1965 r. obowiązującym planem był "Ogólny Plan W. - Kierunkowy i Etapowy Dzielnicy [...]", zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej W. uchwałą z dnia 31 stycznia 1961 r. Plan ten był planem miejscowym w rozumieniu art. 5 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. - o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. z 1946 r., Nr 16, poz. 109). Został prawidłowo ogłoszony i wszedł w życie przed ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961, Nr 7, poz. 47), a zgodnie z treścią art. 40 powyższej ustawy plany zagospodarowania przestrzennego miast, osiedli i wsi zatwierdzone przed wejściem w życie niniejszej ustawy są miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu tej ustawy. Natomiast z dokumentów przesłanych przez Archiwum Państwowe organowi w dniu 19 sierpnia 2003 r. wynika, że według wyżej opisanego planu przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod "parki, zieleńce, skwery" czyli cele publiczne. Potwierdził to uprawniony geodeta oznaczający granice nieruchomości przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...]. Jeżeli zatem, przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została w planie miejscowym na cele publiczne, to była właścicielka nie mogła realizować celów publicznych, zaś dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości nie dał się pogodzić z określonym w planie przeznaczeniem (celem publicznym). W sytuacji, gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne to, co do zasady wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej. W konsekwencji nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z tych względów skarga została oddalona. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej E. K. od tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1322/05 uchylił wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 17 maja 2005 r. i przekazała sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ nadzoru nie dokonał żadnych ustaleń w kwestii opublikowania Ogólnego Planu W., co było konieczne dla uzyskania przez plan mocy obowiązującej. W tych okolicznościach zawarte w motywach wyroku Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego stwierdzenie, jakoby Ogólny Plan W. z dnia 31 stycznia 1961 r. "został prawidłowo ogłoszony i wszedł w życie przed ustawą z dnia 31 stycznia 1961r." należy uznać za całkowicie gołosłowne i dające wystarczającą podstawę do przyjęcia, zaskarżona decyzja została wydana bez zastosowania się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 kwietnia 2003 r. W związku z tym decyzja Ministra Infrastruktury została wydana z naruszeniem art. 153 , a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalający skargę narusza art. 133 oraz art. 145 § 1 lit. c ppsa. W dalszej części uzasadnienia wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dopiero ustalenie czy w dacie wydawania orzeczenia kontrolowanego w trybie nadzoru, dla terenu obejmującego przedmiotową nieruchomość istniał plan zagospodarowania prawidłowo opublikowany, będzie stanowiło podstawę do skontrolowania czy orzeczenie to narusza prawa w stopniu rażącym. W dniu 28 grudnia 2006 r. skarżącą cofnęła skargę w części nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działki nr [...] z obrębu [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje: W pierwszej kolejności należy uznać za dopuszczalne cofnięcie przez E. K. skargi w zakresie dotyczącym tej części nieruchomości, która weszła w skład obecnej działki nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; da;ej powoływana jako ppsa) skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Dlatego też w tej części postępowanie sąodowadministarcyjne zostało umorzone. Natomiast w pozostałym zakresie skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Przy czym zgodnie z treścią art. 190 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2006 r. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, iż organ nadzoru mimo wiążącej go oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 23 kwietnia 20003 r. nie dokonał ustaleń czy Ogólny Plan W. z dnia 31 stycznia 1961 r. został opublikowany, co było warunkiem koniecznym jego wejścia w życie. Sąd wskazał, że Minister Infrastruktury naruszył tym samym art. 153 ppsa. Taka wykładania zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej części nieruchomości wchodzącej w skład działki nr [...] jako wydanej z naruszeniem powołanego przepisu. Należy przy tym stwierdzić że brak właściwych ustaleń w przedmiocie tego jaki plan zagospodarowania przestrzennego powinien stanowić podstawę oceny wniosku dekretowego, uniemożliwia ocenę legalności orzeczenia o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego. Nie wyjaśnienie podstawowej okoliczności dla sprawy narusza przy tym również art. 7, art. 77 § 1, i art. 80 Kpa. Dlatego w ponownym postępowaniu organ powinien wypełnić wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2003 r. i ustalić w sposób jednoznaczny czy powołany plan z dnia 31 stycznia 1961 r. został opublikowany czy też nie. W tym zakresie nie można się bowiem opierać na domniemaniach czy też apriorycznych założeniach. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 oraz a art. 161 § 1 pkt 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.