I SA/Wa 1928/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku B. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2018 r., nr [...], o stwierdzeniu nieważności postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła B. S. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] listopada 1974 r., nr [...], Naczelnik Miasta i Gminy w [...] orzekł o przejęciu od M. (albo N.) i J. małżonków M. na własność Państwa, za rentę, gospodarstwa rolnego położonego we wsi P., składającego się z działek ewidencyjnych o numerach [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Postanowieniem z [...] grudnia 1998 r., znak: [...], Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa sprostowała, na wniosek B. S., na podstawie art. 113 § 1 kpa, oczywistą omyłkę w decyzji z [...] listopada 1974 r. poprzez dodanie na pierwszej stronie decyzji po pkt 5 pkt 6 o treści: "Pozostawić wnioskodawcom w dożywotnim użytkowaniu działkę gruntu o pow. [...] ha z działki nr [...]". Z wnioskami o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] grudnia 1998 r. wystąpili J. M. i A. C., następcy prawni M/ i J. małżonków M. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność postanowienia Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z [...] grudnia 1998 r. wskazując, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem art. 113 § 1 kpa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. wystąpiła B. S. podnosząc, że kontrolowane postanowienie z [...] grudnia 1998 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, wywołało ono nieodwracalne skutki prawne, co w świetle art. 156 § 2 kpa uniemożliwia stwierdzenie jego nieważności. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ nadzoru przywołał treść art. 113 § 1 kpa. Wskazał, że jako oczywistą omyłkę zaistniałą w decyzji z [...] listopada 1974 r. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa potraktowała brak w rozstrzygnięciu tej decyzji informacji o pozostawieniu małżonkom M. w dożywotnim użytkowaniu działki gruntu o powierzchni [...] ha. Z tego powodu, wykorzystując instytucję sprostowania decyzji Agencja dokonała uzupełnienia decyzji z [...] listopada 1974 r. poprzez dodanie w jej rozstrzygnięciu pkt 6 dotyczącego przyznania wskazanym osobom w dożywotnie użytkowanie odpowiedniej działki. Organ podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że uzupełnienie rozstrzygnięcia decyzji w drodze sprostowania jest działaniem niedopuszczalnym (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 stycznia 2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 935/08). Wobec powyższego organ podzielił stanowisko organu I instancji, że postanowienie z [...] grudnia 1998 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 113 § 1 kpa. Sprostowanie dokonane tym rozstrzygnięciem sprowadzało się bowiem w rzeczywistości do merytorycznej ingerencji w treść decyzji z [...] listopada 1974 r. Organ podzielił również ocenę organu I instancji, że w dniu 1 grudnia 1998 r. B. S. nie była stroną postępowania w sprawie sprostowania decyzji z [...] listopada 1974 r. Nie należała ona bowiem do kręgu następców prawnych M. i J. małżonków M. Przymiot strony przysługiwał natomiast B. M., M. L., J. C., A. C., J. S. i A. H., co wynika ze znajdujących się w aktach postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku oraz aktu poświadczenia dziedziczenia po M. L., repertorium A nr [...]. Organ nadzoru nie podzielił również stanowiska B. S., że postanowienie z [...] grudnia 1998 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ o takim naruszeniu można mówić przede wszystkim w przypadku naruszenia norm prawa materialnego, a nie procesowego. W ocenie organu, powyższe stanowisko nie uwzględnia art. 126 kpa, zgodnie z którym do postanowień, od których przysługuje zażalenie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (a takim postanowieniem jest również postanowienie o sprostowaniu), stosuje się odpowiednio m. in. art. 156 kpa. Minister nie podzielił również argumentu odwołania, że postanowienie z [...] grudnia 1998 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, ponieważ stało się ono podstawą wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z [...] grudnia 1998 r., którą przekazano na własność B. S. działkę nr [...] o powierzchni [...] ha (obręb P.). Zdaniem Ministra, decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z [...] grudnia 1998 r. nie jest bezpośrednim skutkiem postanowienia z [...] grudnia 1998 r., lecz stanowi dalsze losy prawne spornej nieruchomości. Postanowienie z [....] grudnia 1998 r. nie zawierało przecież wskazania, aby jakąkolwiek nieruchomość przekazać B. S. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła B. S. zarzucając mu naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uznanie, iż stanowi rażące naruszenia prawa wydanie przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa postanowienia z [...] grudnia 1998 r., na podstawie art. 113 § 1 kpa, o sprostowaniu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] listopada 1974 r. o aspekty merytoryczne (związane z nabyciem przez M. i J. małż. M. prawa do użytkowania działki o pow. [...] ha), dla której to czynności jest zastrzeżony inny tryb administracyjny, to jest art. 111 kpa, podczas gdy zdaniem skarżącej sam fakt stosowania niewłaściwego trybu postępowania nie przesądza o istnieniu przesłanki "rażącego naruszenia prawa"; 2) art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa poprzez uznanie, że może on stanowić podstawę do uznania nieważności postanowienia Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z [...] grudnia 1998 r. w przypadku gdy postanowienie to wywołało nieodwracalne skutki prawne. Powołując się na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z [...] stycznia 2018 r. Skarżąca wniosła również o dopuszczenie dowodu z kopii pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2012 r. skierowanego do Starosty [...] na okoliczność uznania w tej dacie, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności postanowienia Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z [...] grudnia 1998 r. W uzasadnieniu skarżąca nie podzieliła stanowiska organu, że kwestionowane postanowienie z [...] grudnia 1988 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 113 § 1 kpa. Do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa nie wystarcza bowiem stwierdzenie, że Agencja niewłaściwie zastosowała tryb sprostowania decyzji w sytuacji, gdy właściwym trybem jest określony w art. 111 kpa tryb uzupełnienia decyzji (który oczywiście możliwy był do zastosowania jedynie na wniosek strony zgłoszony w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji z [...]. listopada 1974 r.). W ocenie skarżącej, brak zawarcia w decyzji z [...] listopada 1974 r. rozstrzygnięcia o pozostawieniu małżonkom M. działki gruntu do użytkowania należy traktować jako oczywiste przeoczenie, co do którego możliwy jest tryb sprostowania z art. 113 § 1 kpa. Zatem, motywacja jaką kierowała się Agencja wydając postanowienie z [...] grudnia 1988 r. wyłącza możliwość uznania, iż przy wydaniu tego postanowienia doszło do rażącego naruszenia prawa. Skarżąca wskazała również, że już wcześniej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w piśmie z [...] maja 2012 r., skierowanym do Starosty [...], stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] grudnia 1998 r. uznając, iż przy jego wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Ponadto, w ocenie skarżącej, nie można stwierdzić nieważności postanowienia z [...] grudnia 1998 r., gdyż wywołało ono nieodwracalne skutki prawne. Postanowienie to stało się bowiem podstawą wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z [...] grudnia 1998 r. o przekazaniu na własność B. S. działki nr [...] o powierzchni [...] ha (obręb P.). Decyzja z [...] grudnia 1998 r. nie mogłaby zapaść bez uprzedniego wydania postanowienia z [...] grudnia 1998 r. Zatem, nie stanowi ona wyłącznie dalszych losów prawnych spornych nieruchomości, ale jest warunkowana wcześniej wydanym postanowieniem z [...] grudnia 1998 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie podlegało postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2018 r. stwierdzające nieważność postanowienia Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z [...] grudnia 1998 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...]. z [...].[ listopada 1974 r. W ocenie organu nadzoru, kontrolowane postanowienie z [...] grudnia 1998 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 113 § 1 kpa , co kwestionuje skarżąca. W myśl wskazanego przepisu, w wersji obowiązującej w dacie wydania kontrolowanego postanowienia, organ administracji państwowej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Z treści powołanej normy wynika, że przedmiotem sprostowania w powyższym trybie mogą być wyłącznie "błędy pisarskie i rachunkowe" oraz "inne oczywiste omyłki" w decyzjach wydanych przez organ. Błąd pisarski rozumiany jest jako widoczne, niezamierzone i niewłaściwe użycie słowa lub określenia, zastosowanie niewłaściwej pisowni bądź też pominięcie wyrazu lub litery. Błąd rachunkowy odnosi się natomiast do wykonania nieprawidłowej operacji matematycznej lub mylnych obliczeń matematycznych. Omyłki to natomiast inne postacie wadliwości decyzji administracyjnej o podobnym charakterze do wymienionych błędów. Wszystkie te wady muszą mieć charakter techniczny i nieistotny, tj. nie mogą prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia lub znacząco modyfikować stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Nie mogą w szczególności podlegać sprostowaniu w opisanym wyżej trybie błędy i omyłki istotne, czyli takie, które nie są widoczne na pierwszy rzut oka i wymagają przeprowadzenia dodatkowych badań i ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 581/06, LEX nr 325253). Ponadto, błędy pisarskie, rachunkowe i omyłki powinny być oczywiste, czyli łatwo dostrzegalne, niewymagające przeprowadzenia badań. Oczywistość danej nieprawidłowości wynika z jej natury lub z porównania wady z innymi okolicznościami, które nie budzą wątpliwości. Dopiero spełnienie tych wymogów otwiera drogę do sprostowania decyzji administracyjnej w trybie art. 113 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z [...] grudnia 1998 r. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa sprostowała, na wniosek skarżącej, oczywistą omyłkę w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] listopada 1974 r. poprzez dodanie w rozstrzygnięciu tej decyzji po punkcie 5 punktu 6 o treści: "Pozostawić wnioskodawcom w dożywotnim użytkowaniu działkę gruntu o pow. [..[.] ha z działki nr [...]". W uzasadnieniu postanowienia o sprostowaniu wskazano, że w decyzji z [...] listopada 1974 r. pominięto przydzieloną działkę do dożywotniego użytkowania, wobec czego zachodzi konieczność sprostowania błędu. Z powyższego wynika, że jako oczywistą omyłkę w decyzji z [...] listopada 1974 r. organ potraktował brak w rozstrzygnięciu tej decyzji informacji o pozostawieniu wnioskującym o przejęcie gospodarstwa rolnego małżonkom M. w dożywotnim użytkowaniu działki gruntu o pow. [...] ha. Rację ma organ nadzoru, że tego rodzaju działanie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa rażąco wykroczyło poza ramy art. 113 § 1 kpa. Jak już wskazano powyżej, zawarta w powołanym przepisie instytucja sprostowania decyzji zarezerwowana została wyłącznie do korygowania wad decyzji mających charakter techniczny i nieistotny. Sprostowanie omyłek czy błędów w decyzji nie może natomiast prowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia, znaczącej modyfikacji stanu faktycznego ustalonego w sprawie czy ponownego rozstrzygnięcia w sposób odmienny od pierwotnego. Taka zaś sytuacja miała miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdzie w drodze postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki organ w istocie skorygował merytoryczną treść decyzji z [...] listopada 1974 r. dodając do jej rozstrzygnięcia nowy element w postaci przyznania małżonkom M. w dożywotnie użytkowanie określonego gruntu. Opisane działanie organu nosi znamiona rażącego naruszenia art. 113 § 1 kpa, co trafnie dostrzegł organ nadzoru. Wobec powyższego za chybiony uznać trzeba zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa. Naruszenia powołanego przepisu skarżąca upatruje w niedostrzeżeniu przez organ nadzoru, że postanowienie z [...] grudnia 1998 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne. W odniesieniu do powyższego wyjaśnić trzeba, że zawarte w art. 156 § 2 kpa pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych oznacza sytuację, w której cofnięcie, zniesienie, lub odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i zastosować formy aktu indywidualnego. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie, jak trafnie wskazał organ nadzoru, nie występuje. Jak bowiem wynika z akt sprawy, bezpośrednim skutkiem postanowienia Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z [...] grudnia 1998 r. było wydanie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z [...] grudnia 1998 r., która - jako akt administracyjny - może zostać usunięta z obrotu prawnego przy użyciu środków przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostaje również powołane w skardze pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2012 r., skierowane do Starosty [...], o braku podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] grudnia 1998 r. Zawarte w tym piśmie stanowisko, na co trafnie zwrócił uwagę organ nadzoru, nie wiąże bowiem organu obecnie prowadzącego przedmiotowe postępowanie nieważnościowe. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji