I SA/Wa 1930/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Martyna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2000 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej: ustawa komunalizacyjna – stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości (drogi gminne) położonych w [...], gmina [...], uregulowanej w księdze hipotecznej "[...]", opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2000 r. w części dotyczącej działki nr [...] wystąpił Zarząd Województwa [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2016 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2000 r. w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości (drogi gminne) oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położonej w [...], gmina [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2016 r. wystąpiła Gmina [...]. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2016 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że działka nr [...] położona w [...] gmina [...], w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., należała do części pasa drogowego ówczesnej drogi nr [...], która na podstawie obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. uchwały Rady Ministrów Nr [...] grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z [...] r. Nr [...], poz. [...]), stanowiła fragment drogi krajowej (zob. pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z [...] maja 2016 r.). Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. – siecią dróg publicznych, dla których naczelnym organem administracji państwowej jest Minister Administracji i Gospodarki Przestrzennej, zarządzają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego – w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich. W związku z powyższym drogi krajowe nie należały do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Tym samym nieruchomości, które w dniu komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., wchodziły w skład drogi krajowej nie podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Powyższe oznacza, że decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2000 r., w części dot. działki nr [...] położonej w [...] gmina [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Fakt ten stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności w kontrolowanej części decyzji Wojewody [...] na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie Gmina [...] podniosła, iż decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2000 r. w części dotyczącej działki nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. Gmina wskazała, że w oparciu o decyzję komunalizacyjną przeprowadzono szereg postępowań, w których Gmina [...] występowała jako właściciel. Strona podniosła też, iż nieruchomość oznaczona w ewidencji jako działka nr [...] położona w [...] była przedmiotem podziału geodezyjnego na cele budowy [...] w związku z decyzją Wojewody [...] z 1998 r. w sprawie [...] zmienioną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] sierpnia 1999 r. Na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] września 2007 r., jedna z nieruchomości, oznaczona jako działka nr [...] (powstała z podziału działki [...]) stała się własnością Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budowę [...], zaś Gmina [...] z tego tytułu otrzymała odszkodowanie. Zdaniem Ministra okoliczności te nie stanowią o nieodwracalności skutków prawnych kontrolowanej decyzji. Przepis art. 156 § 2 k.p.a. stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kwestia wywołania przez decyzję administracyjną nieodwracalnych skutków prawnych może być rozpatrywana z punktu widzenia właściwości i kompetencji organu administracji publicznej lub też w ramach całego systemu prawa. Dotychczas dominowało i wydaje się, że ciągle dominuje stanowisko, zgodnie z którym, jeśli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego (wręcz przez dany organ) oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego. Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego rozstrzygnięcia trzeba rozpatrywać, biorąc pod uwagę zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli zatem cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego i nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja administracyjna wywoła nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (tak: wyrok NSA z 6.04.2001 r., IV SA 914/99, wyrok NSA z 19.02.2002 r., I SA 1796/00, oraz wyrok NSA z 20.01.2010 r., I OSK 1084/09). Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej – tylko ze względu na zakres jego kompetencji – będzie nieodwracalny. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny (por. wyrok NSA z 26.10.2010 r., I OSK 63/10). Zatem nie znajduje uzasadnienia stanowisko Gminy [...], że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] maja 2000 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przede wszystkim w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym zmiany geodezyjne, wynikiem których jest dokonanie podziału geodezyjnego działki ewidencyjnej, istniejącej na dzień komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, tj. na dzień 27 maja 1990 r., nie uniemożliwiają komunalizacji danej nieruchomości, z uwzględnieniem jej aktualnego oznaczenia geodezyjnego. Nie sposób też uznać, że dokonanie podziału geodezyjnego skomunalizowanej nieruchomości wprawdzie po komunalizacji z mocy prawa, ale przed wydaniem decyzji potwierdzającej tą komunalizację stanowi nieodwracalny skutek prawny, uniemożliwiający wyeliminowanie danej decyzji z obrotu prawnego. W wyniku zmian geodezyjnych nie zmienił się bowiem przedmiot komunalizacji, która nastąpiła ex lege, a jedynie jego oznaczenie w ewidencji gruntów. Nie stanowi również nieodwracalnego skutku prawnego wydanie decyzji przez Wojewodę [...] z [...] września 2007 r., mocą której doszło do wywłaszczenia części przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], na rzecz Skarbu Państwa. Owe skutki prawne mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, a to oznacza, że nie mają one charakteru nieodwracalnego. Co więcej, wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości z przeznaczeniem na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych mogło być dokonywane niezależnie od potwierdzenia nabycia własności mienia przez gminę (art. 14 ust 2 ustawy z dnia 10 marca 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Nieodwracalnego skutku prawnego nie powoduje również ujawnienie w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] maja 2000 r., w istocie spowoduje przywrócenie poprzedniego wpisu Skarbu Państwa (sprzed komunalizacji), jako właściciela tej nieruchomości. Należy mieć przy tym na uwadze, że księgi wieczyste nie kreują stanu prawnego nieruchomości, lecz jedynie go odzwierciedlają, chroniąc dobrą wiarę nabywców. Decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W tym miejscu wskazać można, że decyzja komunalizacyjna nawet nie powodowała nabycia prawa własności, co stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej następowało ex lege, a co jedynie deklaratywnie potwierdzała decyzja komunalizacyjna wydawana na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy. Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja komunalizacyjna nie wywołała więc nieodwracalnych skutków prawnych. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a., gdyż decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2000 r. w części stwierdzającej nabycie przez gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości (drogi gminne) oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położonej w [...], gmina [...], uregulowanej w księdze hipotecznej "[...]", została wydana na podstawie obowiązującego prawa i nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że w oparciu o decyzję komunalizacyjną z [...] maja 2000 r. przeprowadzono szereg postępowań, w których gmina Włocławek występowała jako właściciel. Nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położona w [...], była między innymi przedmiotem podziału geodezyjnego na cele budowy [...] w związku z decyzją Wojewody [...] z 1998 r. w sprawie [...] zmienioną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] sierpnia 1999 r. Ponadto na podstawie o decyzji Wojewody [...] z [...] września 2008 r., jedna z nieruchomości, oznaczona jako działka nr [...], która powstała po podziale nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka [...], stała się własnością Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę [...] i Gmina [...] z tego tytułu otrzymała odszkodowanie. Decyzja komunalizacyjna określiła więc stosunki właścicielskie, które podlegają szczególnej ochronie, m.in. ze względu na bezpieczeństwo obrotu prawnego i potrzebę zabezpieczenia interesów osób trzecich. Jak wywiódł to WSA w Warszawie w wyroku z 7 listopada 2013 r., I SA/Wa 989/13, "decyzja, która powoduje nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli to prawo własności jest następnie przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej księgi wieczystej". Gmina [...] od 2000 r. figuruje w księgach wieczystych, jako właściciel przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, prawo własności nieruchomości, dla której założona jest księga wieczysta [...], stało się przedmiotem obrotu cywilnoprawnego w warunkach pozwalających na objęcie nabywcy rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd w tej sprawie w całości podziela stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2000 r. została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Przepis ten stanowi, że "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin." Jak słusznie zauważył organ nadzoru, zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), siecią dróg publicznych, dla których naczelnym organem administracji państwowej jest Minister Administracji i Gospodarki Przestrzennej, zarządzają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego – w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich. Zarządzanie nieruchomością, jako kompetencja ustawowa organu stopnia wojewódzkiego oznacza, że żadnego uprawnienia do takiej nieruchomości nie miał organ stopnia podstawowego, a zatem drogi krajowe nie należały do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Tym samym nieruchomości, które w dniu komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., wchodziły w skład drogi krajowej – a to jest okolicznością bezsporną (zob. zaświadczenie GDDKiA z 23 maja 2016) – nie podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Całkowicie bezpodstawny jest więc zarzut skargi (zresztą w ogóle nie uargumentowany), że kwestionowana decyzja z [...] maja 2000 r. "została wydana na podstawie obowiązującego prawa i nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa". Nie wchodząc w głębszą analizę pojęcia rażącego naruszenia prawa (dorobek orzeczniczy i doktrynalny jest w tej materii bardzo obszerny), na użytek tej sprawy wystarczy powiedzieć, że rażącym naruszeniem prawa jest przede wszystkim jego zastosowanie w sposób oczywiście sprzeczny z treścią przepisu, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż nie została spełniona przesłanka "należenia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego". Nie jest też usprawiedliwiony drugi zarzut skargi, dotyczący oceny skutków prawnych, jakie wywołała decyzja z [...] maja 2000 r. Z natury rzeczy podział geodezyjny nieruchomości nie może wywołać nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeśli nie wiąże się z podziałem prawnym, dokonanym na skutek zbycia części dzielonej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej. W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia. Zmiana podmiotowa po stronie właściciela działki nr 1/2 (wchodzącej wcześniej w skład działki nr [...]) wynikała z decyzji administracyjnej Wojewody [...] z [...] września 2007 r., wydanej na podstawie przepisów specustawy drogowej, i nie ma ona charakteru nieodwracalnego, jako że jej źródłem jest indywidualny akt administracyjny, którego ewentualna weryfikacja mieści się we władczych kompetencjach organu administracji. Wbrew twierdzeniom skargi działka nr 1/2 nie była i nie mogła być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, jako że jest zajęta pod drogę publiczną (zob. art. 2a ustawy o drogach publicznych). Sąd w niniejszym składzie podziela tę linię orzecznictwa, którą przywoływał organ nadzoru, a z której wynika, że "Jeżeli oceniana decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, to stwierdzenie jej nieważności może być wykluczone tylko wtedy, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, a więc takie skutki w sferze prawnej, których cofnięcie, a nawet podjęcie próby ich cofnięcia w żaden sposób nie jest możliwe w postępowaniu administracyjnym, jako właściwym do działania organów administracji w tym zakresie" (zob. wyrok NSA z 16 marca 2016 r., I OSK 92/15, LEX nr 2112990). Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.