I SA/Wa 1935/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranej kwoty oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] zobowiązał M. R. do zwrotu kwoty [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. Pismem z dnia 4 grudnia 2015 r. M. R. zwróciła się o anulowanie powyższej kwoty wraz z odsetkami, precyzując w odpowiedzi na pismo organu, że chodzi jej o zastosowanie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] odmówił umorzenia odsetek ustawowych za opóźnienie i rozłożył na raty spłatę kwoty [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Jednocześnie rozłożono w układzie ratalnym spłatę [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę wskazało, że podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992). Według art. 30 ust. 9 tej ustawy organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Organ rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, powinien więc dokonać oceny całokształtu sytuacji materialnej, zdrowotnej jak i życiowej wnioskodawcy, tj. ustalić czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, w tym stan rodzinny, wiek, niepełnosprawność, stan zdrowia mieszczą się w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności". Ponadto organ przed wydaniem decyzji winien ustalić w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego świadczeń nie pogorszy sytuacji na tyle, że będzie on zmuszony ubiegać się o kolejne świadczenia. Według organu II instancji wydanie rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności powinno być poprzedzone starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w trakcie którego dokonana zostanie analiza aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczeń. Dopiero ustalenia dokonane w tym zakresie pozwolą na stwierdzenie, czy w sprawie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające udzielenie umorzenia lub ulgi w spłacie należności. Organ odwoławczy ustalił, w szczególności na podstawie protokołu przesłuchania M. R. z dnia 21 czerwca 2016 r., że wnioskodawczyni ma 27 lat i jest matką samotnie wychowującą 5-letnią córkę L. R. Ojciec nie utrzymuje z dzieckiem kontaktów, nie pomaga w jego utrzymaniu, jak również nie łoży na utrzymanie dziecka. L. R. chodzi do przedszkola i bardzo często choruje. Nie legitymuje się jednak orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. M. R. jest osobą bezrobotną posiadającą prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Twierdzi, że poszukuje pracy, ale nie jest w stanie podjąć zatrudnienia na pełen etat w systemie zmianowym z uwagi na konieczność odbierania dziecka z przedszkola, a także z uwagi na okoliczność, że utraciłaby uprawnienie do zasiłku rodzinnego. Dochód rodziny wnioskodawczyni stanowią świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł miesięcznie, zasiłek dla bezrobotnych w wysokości [...] zł brutto. Ponadto ubiega się ona o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Wydatki z tytułu utrzymania domu, korzystania z mediów oraz opłacania przedszkola wynoszą [...] zł miesięcznie, zaś na żywność, ubrania, bilety ZTM, chemię i leczenie wynoszą ok. [...] zł miesięcznie, gdy dziecko jest chore wzrastają do [...] zł tygodniowo. Kolegium podniosło, ze organ I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie zauważył, że sytuacja finansowa strony jest trudna, jednakże cecha ta jest typowa dla większości zobowiązanych. Nie jest to sytuacja wyjątkowa. W ocenie organu II instancji uzasadnienie decyzji organu I instancji jest lakoniczne i nie spełnia przesłanek z art. 107 § 3 k.p.a., zaś przeprowadzone postępowanie dowodowe nie jest pełne. Organ I instancji ustalił bowiem sytuację rodzinną strony wyłącznie w oparciu o jej przesłuchanie, rezygnując z przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ I instancji nie ustalił przez jaki okres skarżąca będzie uprawniona do zasiłku dla bezrobotnych, ani nie ustalił wysokości netto tego zasiłku. Zdaniem organu odwoławczego w kontekście wskazywanych przez skarżącą przyczyn braku możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia, koniecznym jest ustalenie czy M. R. podczas ewentualnego świadczenia pracy poza miejscem zamieszkania może liczyć na pomoc osób bliskich w zakresie opieki nad dzieckiem, w szczególności poprzez odbieranie dziecka z przedszkola i sprawowania nad nim opieki do chwili powrotu matki do domu. Kolegium nadmieniło, że z protokołu przesłuchania strony wynika, że na taką pomoc może ona liczyć, choć z tego środka dowodowego nie wynika ani zakres pomocy ani katalog osób, które takiej pomocy mogłyby udzielić. Organ odwoławczy wskazał, że zadaniem organu I instancji powinno być zatem ustalenie rzeczywistego zakresu tej pomocy i w konkluzji ocena, czy brak aktywności zawodowej skarżącej jest wynikiem obiektywnych trudności z zapewnieniem opieki nad dzieckiem w trakcie wykonywania pracy zarobkowej, czy raczej obawą o utratę świadczenia z funduszu alimentacyjnego i innych świadczeń w związku z podjęciem zatrudnienia. Organ winien w szczególności ustalić, czy M. R. mieszka ze swą córką samotnie, czy też ze swoją dalszą rodziną i czy może liczyć na pomoc domowników w procesie opieki nad dzieckiem. W tym celu w ocenie Kolegium pożądanym i koniecznym wydaje się przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony. Organ II instancji podniósł, że instytucja umorzenia w całości nienależnie pobranych świadczeń winna być stosowana wyjątkowo, bowiem świadczenia te zostały wypłacone bezpodstawnie ze środków publicznych. Jednakże odmowa zastosowania tego dobrodziejstwa winna być poprzedzona starannym postępowaniem dowodowym i ustaleniem pełnego stanu faktycznego, w wyniku czego ponad wszelką wątpliwość stwierdzić będzie można, czy osoba ubiegająca się o skorzystanie z tego dobrodziejstwa, wbrew jej twierdzeniom, ma obiektywną możliwość wywiązania się z nałożonego obowiązku. W rozpatrywanej sprawie zaś organ I instancji nie ustalił pełnego stanu faktycznego, co uniemożliwia ocenę wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tej sytuacji zdaniem Kolegium odmowa umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego wraz z odsetkami oraz rozłożenie ich na raty jest co najmniej przedwczesne. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. R. Skarżąca wniosła o zwolnienie jej z obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, podnosząc, że nie ponosi winy za zaistniałą sytuację, a pracownicy ZUS i OPS. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną, wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle powyższego przepisu ustawodawca dla wydania decyzji kasacyjnej wymaga kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustalenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się konieczność interpretacji tego przepisu łącznie z przepisem art. 136 k.p.a. oraz zasadą dwuinstancyjności. Organ odwoławczy może więc powołać się na art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania. W pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., gdyż organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uchylać się od tego obowiązku, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wiec wydać decyzję kasacyjną, jeśli wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2014 r., III SA/Łd 239/14, CBOSA; wyrok WSA w Opolu z dnia 5 czerwca 2014 r., II SA/Op 128/14, CBOSA; wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., II SA/Lu 44/13, LEX nr 1340337). W wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., II SA/Op 128/14, CBOSA, WSA w Opolu stwierdził, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Sąd przyjął, że w szczególności można stwierdzić, iż nawiązuje ono do określenia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136. Zdaniem Sądu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Trafnie stwierdził organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji nie wyjaśnia motywów podjętego rozstrzygnięcia. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, dlaczego odmówił on umorzenia nienależnie pobranych przez skarżącą świadczeń rodzinnych, skupiając się głównie na okolicznościach stanowiących przyczynę wydania decyzji uznającej świadczenie za nienależnie pobrane. Tymczasem w postępowaniu dotyczącym rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności uznanych za nienależnie pobrane świadczenie okoliczność, iż zadłużenie skarżącej powstało z jej ewidentnej winy, nie może stanowić podstawy do odmowy umorzenia przewidzianych do zwrotu spornych należności. Przepis art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Przytoczony przepis posługuje się pojęciem "szczególnie uzasadnionych okoliczności", co wskazuje na to, że decyzja w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oczywiście nie oznacza to, że organy mogą pozwolić sobie na działania dowolne, lecz przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności, powinny ocenić sytuację strony wnioskującej o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W praktyce ustalenie, czy mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionymi okolicznościami polega na tym, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zbadać, czy istnieją ważne powody mające wpływ na funkcjonowanie rodziny. Na pojęcie "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny" składa się całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej, jak i życiowej wnioskodawcy. Zatem rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, organy administracji powinny dokonać oceny, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, w tym stan rodzinny, wiek, niepełnosprawność, stan zdrowia sprawiają, że sytuację rodzinną strony można uznać za okoliczności szczególnie uzasadnione. Strona, która uprzednio pobrała nienależne świadczenie, do którego zwrotu jest obowiązana, a którego umorzenia się domaga, powołując się na brak możliwości spłaty spowodowany sytuacją majątkową i rodzinną, winna udokumentować ten fakt i przedłożyć organowi orzekającemu stosowne dowody celem uwiarygodnienia swych twierdzeń. Pamiętać jednak należy, że użyty przez ustawodawcę w przepisie art. 30 ust. 9 ustawy zwrot "może umorzyć" oznacza, że decyzja wydana na jego podstawie ma charakter uznaniowy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma więc prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7, 77 § 1 i innych przepisach k.p.a. jak i kryteriami, które organ musi uwzględnić w każdym indywidualnym przypadku. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona. Obejmuje ona zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Nie ulega zatem wątpliwości, że przed wydaniem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy organ powinien ustalić, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego świadczeń nie pogorszy jego sytuacji na tyle, że będzie on zmuszony ubiegać się o kolejne świadczenia. Organ musi więc ustalić, czy inne okoliczności takie jak wiek, stan zdrowia, stan rodziny wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby bytowe i będzie mogła żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. Te okoliczności rzutują na sytuację rodzinną zobowiązanego. Jego szczególnie uzasadniona sytuacja jest bowiem przesłanką możliwości umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 554/08, LEX nr 501795). Za prawidłowo podjęte orzeczenie w ramach uznania administracyjnego, może być zatem uznane tylko takie, gdzie organ administracji szczegółowo zbadał stan faktyczny w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacji związania, mając na uwadze szczególną rolę decyzji uznaniowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na informacjach zawartych w protokole przesłuchania M. R. z dnia 21 czerwca 2016r., których w żaden sposób nie zweryfikował. Ponadto jak słusznie zauważył organ II instancji są one niewystarczające do wydania decyzji o odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Zasadnie w ocenie Sądu organ II instancji stwierdził, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu ustalenia sytuacji skarżącej nie tylko materialnej, ale i rodzinnej. Zdaniem Sądu braki postępowania dowodowego w niniejszej sprawie wykraczają poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W zasadzie bowiem postępowanie winno zostać przeprowadzone w całości, a dokonanie tego przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). W tej sytuacji rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego jest prawidłowe. Dodać należy, że wniosek skarżącej zawarty w skardze o zwolnienie z obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego wraz z odsetkami nie może zostać uwzględniony, ponieważ jak wskazano na wstępie sąd administracyjny uprawniony jest jedynie do kontroli zaskarżonego do niego aktu pod względem jego zgodności z prawem, nie zaś do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej o umorzenie należności. Również podnoszone przez skarżącą argumenty dotyczące nieprawidłowości w postępowaniu dotyczącym uznania wypłaconych jej świadczeń za nienależnie pobrane nie mogą być uwzględnione przez Sąd, ponieważ dotyczą innego postępowania, które jak wynika z akt sprawy nie zostało poddane kontroli sądowej. W rozpoznawanej sprawie Sąd kontrolował jedynie zaskarżoną przez skarżącą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. uznając ją z przyczyn wskazanych wyżej za zgodną z prawem, nie przesądzając, z uwagi na istotne braki postępowania dowodowego treści rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.