I SA/Wa 1942/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi D. O., I. O. i S. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz D. O., I. O. i S. O. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] , działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicy [...] z [...] lipca 1977 r. nr[...] o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w [...] wraz z udziałem w budynku i innych urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców oraz o oddaniu w użytkowanie wieczyste części gruntu o ogólnej powierzchni 252 m². Postanowienie to wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Nieruchomość przy ul. [...] w [...] , zabudowana wzniesionym w 1938 r. budynkiem mieszkalnym., oznaczona nr hip. [...] dz.[...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U Nr 50 poz. 279) dalej: "dekret" i w dniu jego wejścia w życie stanowiła współwłasność F. O., H. K., W.B.i B.S.. Właściciele ci, reprezentowani przez adw. Z. Z., wystąpili [...] listopada 1948 r. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Objęcie nieruchomości w posiadanie Gminy nastąpiło natomiast [...] sierpnia 1948 r., kiedy to ukazała się w tym względzie stosowne ogłoszenie, opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego[...] Nr [...] . Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z [...] kwietnia 1956 r. odmówiło przyznania byłym właścicielom, w trybie art. 7 dekretu, prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...]. Orzeczenie to zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2007 r. nr [...](wydaną po uchyleniu wyrokiem z 18 sierpnia 2004 r. I SA 2902/02 uprzednio podjętych w tym przedmiocie decyzji Kolegium z [...] czerwca 2002 r. i [...] października 2002 r.). W konsekwencji czego odżyła sprawa zainicjowana wnioskiem dekretowym z 1948 r., która do chwili obecnej nie została zakończona ostateczną decyzją. Wnioskiem z [...] kwietnia 2017 r. r. D.O., S. O. oraz I. O. (następcy prawni F. O.), wystąpili z kolei do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lipca 1977 r. o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku posadowionym na gruncie przy ul. [...] w [...] , powołując się na fakt eliminacji ze skutkiem ex tunc orzeczenia z [...] czerwca 1956 r., a tym samym reaktywowaniem przynależnych byłym właścicielom (a przez to ich następcom prawnym) praw rzeczowych do owego budynku. Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przywołanej wyżej decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem złożonym w trybie art. 7 dekretu o przyznanie prawa własności czasowej (aktualnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie sprawy dekretowej stanowi zagadnienie wstępne dla rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu wraz z powiązanymi z nim prawami, gdyż to w nim rozstrzygnięta zostanie kwestia skuteczności złożenia wniosku dekretowego. Ma ona zaś znaczenie dla oceny stanu prawnego budynku przy ul. [...], gdyż dla stwierdzenia, że spełnia on warunki określone w art. 5 dekretu, a więc stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności niezbędne jest ustalenie w sposób pewny, że w odniesieniu do tej nieruchomości wniesiony został przez podmiot ku temu legitymowany, w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu, wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej, który dotychczas nie został rozpoznany. Jedynie bowiem wówczas nie zachodzi przewidziany w art. 8 dekretu skutek, w postaci przejścia własności tego budynku na rzecz gminy. W konsekwencji czego tytuł do niego przynależał będzie do przeddekretowego właściciela nieruchomości (jego następców prawnych). Ustalenie tych okoliczności przesądzi zatem o tym, czy następcy ci maja interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu znajdującego w takim budynku. Kolegium wskazywało przy tym, że wnioskujące o wszczęcie postepowania nadzorczego, ani ich poprzednicy prawni, nie byli stronami postępowania, w którym wydano kwestionowaną przez nich decyzję z [...] lipca 1977 r. Byli bowiem nimi jedynie nabywcy lokalu. W dalszej zaś kolejności Kolegium odwołało się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2004 r. I OSK 919/14, gdzie wywiedziono, że byli właściciele gruntów warszawskich mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w budynku znajdującym się na gruncie będącym poprzednio ich własnością, w sytuacji gdy odzyskali część lokali (niesprzedanych), a jednocześnie stwierdzono, że decyzja o odmowie ustanowienia na ich rzecz własności czasowej (użytkowania wieczystego) w części dotyczącej sprzedanych lokali została wydana z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej natomiast sprawie wnioskodawczyni nie uzyskały praw do niesprzedanych lokali w budynku przy ul. [...], a postępowanie w tej sprawie nadal jest prowadzone przez Prezydenta [...]. Na powyższe postanowienie D.O., S.O. oraz I. O. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci skuteczności złożenia wniosku dekretowego, do oceny którego to zagadnienia uprawniony jest jedynie Prezydent [...]; podczas gdy okoliczność ta została już potwierdzona w ostatecznej decyzji Kolegium z [...] czerwca 2002 r. nr [...]; 2. art. 7 i 8 dekretu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, ze zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie swoim zakresem obejmuje całość rozstrzygnięcia, które zapadnie w wyniku ostatecznego rozpatrzenia wniosku dekretowego z [...] listopada 1948 r., podczas gdy nawet ewentualne wydanie odmownej decyzji dekretowej wywoła skutek prawnorzeczowy w zakresie budynku dopiero w momencie, kiedy stanie się ona ostateczna (a zatem nie w dacie [...] lipca 1977 r., kiedy wydano decyzję o sprzedaży lokalu), a powodem wydania takiej decyzji może być szereg okoliczności, co czyni z całości ostatecznego rozstrzygnięcia zapadłego wskutek rozpatrzenia wniosku dekretowego okoliczność prawnie irrelewantna, która nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; 3. art. 5 w zw. z art. 7 i 8 dekretu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że skarżące nie posiadają tytułu prawnego do budynku posadowionego na gruncie nieruchomości przy ul. [...] w [...], podczas gdy w konsekwencji wydania przez Kolegium decyzji z [...] czerwca 2002 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego z [...] czerwca 1956 r., skarżącym przysługuje prawo własności ww. budynku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasadzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Użyte w redakcji tego przepisu pojęcie "zagadnienia wstępnego" – jak podkreśl się w judykaturze -rozumieć należy jako zagadnienie prawne, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego "rozstrzygnięcie" należy do innego organu lub sądu. Przy czym stanowi ono warunek konieczny dla rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydania decyzji. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a tym zagadnieniem. W przypadku zaś braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyroki NSA z dnia 27.04.2010 r. sygn. akt II OSK 628/09, Lex nr 597734; z dnia 29.04.2011 r. sygn. akt II OSK 760/10, Lex nr 1081888; z dnia 24.11.2011 r. sygn. akt II OSK 1655/10 Lex nr 1151976). Zawieszając z urzędu postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] września 1990 r.(zmienionej decyzją z [...] sierpnia 1993 r.) o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...], zainicjowane podaniem następców prawnych przeddekretowego współwłaściciela tej nieruchomości, Kolegium stanęło na stanowisku, że dalsze jej procedowanie, uzależnione jest od rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej związanej ze skutecznością złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przez byłych współwłaścicieli wniosku z 30 listopada 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości. To zaś nastąpić miało w efekcie ostatecznego zakończenia prowadzonego w tym przedmiocie postępowania przez Prezydentem [...], które "odżyło" po stwierdzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nieważności wydanego w rozpoznaniu tego wniosku orzeczenia dekretowego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1956 r. Powyższe z kolei rzutować miało na ocenę legitymacji wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, a więc posiadania przez nich w tej sprawie statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co z kolei przekładało się na możliwość skutecznego zainicjowania postępowania nadzorczego, gdyż to o ile nie jest wszczynane z urzędu może być uruchomione wyłącznie na wniosek strony (art. 157 § 2 k.pa.) Stanowisko to można by ewentualnie uznać za trafne, gdyby kwestia złożenia przez byłych właścicieli wniosku, o którym mowa w art. 7 dekretu, była istotnie wątpliwa. Tymczasem taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z niespornych ustaleń stanu faktycznego, znajdujących odzwierciedlenie w aktach zgromadzonych w sprawie, wynika bowiem niezbicie, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] w [....] przez byłych jej współwłaścicieli (reprezentowanych wówczas przez ustanowionego pełnomocnika) został złożony, a także, że nastąpiło to w terminie określonym w ww. przepisie. Objęcie nieruchomości w posiadania przez gminę, z którym art. 7 ust. 1 dekretu wiąże rozpoczęcie biegu sześciomiesięcznego terminu na złożenie wspomnianego wniosku nastąpiło bowiem 16 sierpnia 1948 r. (vide zaświadczenia Prezydenta [...] z [...] marca 2015 r. nr [...] ). Nie ma zatem żadnych podstaw do kwestionowania jego skuteczności. Złożenie powyższego wniosku oddziaływało zaś na stan prawny znajdującego się na gruncie budynku (wzniesionego jeszcze przed wybuchem wojny i niezniszczonego w efekcie działań wojennych). Dekret ów bowiem, jak trafnie zauważyło samo Kolegium, wprowadzał w odniesieniu do takich budynków czasowe zerwanie z zasadą superficies solo cedit (art. 5 dekretu), który to stan znoszony był dopiero w efekcie odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (art. 8 dekretu). W rozpoznawanej sprawie takie orzeczenie wprawdzie zostało wydane w 1956 r., niemniej w efekcie jego eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności (o czym orzeczono ostateczną decyzją Kolegium z [...] listopada 2007 r. nr [...] ) skutki prawne nim wywołane zostały zniesione z mocą wsteczną (ex tunc), tak jak by do wydania owego orzeczenia nigdy nie doszło. W związku z czym nie może budzić wątpliwości, że budynek ten, tak na datę wydania decyzji o sprzedaży znajdującego się w nikim lokalu jak i obecnie, pozostawał i pozostaje własnością jego przeddekretowych właścicieli, a dokładniej rzecz ujmując ich następców prawnych. Na taki jego stan prawny wskazuje zresztą przywoływane już zaświadczenie Prezydenta [...]. A skoro tak następcy ci legitymują się także interesem prawnym, którego źródłem są przepisy regulujące treść i wykonywanie własności (art. 140 i n. k.c.), kreujący ich przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej sprzedaż lokalu mieszczącego się w tym budynku. Ewentualna eliminacja tej decyzji z obrotu prawnego będzie bowiem oddziaływała bezpośrednio na sferę przynależnych im praw podmiotowych. W tym stanie rzeczy stanowisko organu o rzekomym nieprzysługiwaniu wnioskodawcom tytułu prawnego do budynku, traktować należy jako dowolne i nieznajdujące oparcia w treści normatywnej art. 5 w zw. z art. 7 i 8 dekretu. Dla oceny ich statusu w sprawie nie ma przy tym znaczenia akcentowana w postanowieniu okoliczność braku udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lipca 1977 r. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wszak nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia jej nieważności. To natomiast jak zakończy się postępowanie dekretowe dotyczące tej nieruchomości, na ocenę ich interesu prawnego w sprawie nie będzie rzutować. Nie pozostaje także w jakimkolwiek związku przyczynowo skutkowym z możliwością weryfikacji legalności decyzji Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lipca 1977 r., w aspekcie kwalifikowanych wad prawnych o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., która to weryfikacja odbywać się będzie według stanu prawnego istniejącego w dacie jej podjęcia. Zatem wzgląd na konieczność ostatecznego zakończenie ww. postępowania nie mógł być przeszkodą w procedowaniu spawy zainicjowanej podaniem skarżących z [...] kwietnia 2017 r. Prowadzić to musi do konkluzji, że w realiach rozpoznawanej sprawy przeszkoda prawna, w postaci zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu (tu: Prezydenta [...] ) nie zaistniała. Zasadnie zatem skarżący zarzucili Kolegium, że zawieszając z przyczyn podanych w postanowieniu postępowanie, naruszyło w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie to zaś wynikało z jego błędnego zastosowania w sprawie, której stan faktyczny nie mieścił się w hipotezie normy prawnej w przepisie tym ujętej. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 202 § 2 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uchylenia postanowienia jest obowiązek przystąpienia Kolegium do merytorycznego rozpoznania podania skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lipca 1977 r.