I SA/Wa 1949/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Piotr Przybysz Protokolant specjalista Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. S., A. Z., E. M. A.-N., M. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących J. S., A. Z., E. M. A.-N., M. R. solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., nr [...] w sprawie przekazania w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] nieruchomości gruntowej, położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...], obecnie oznaczonej jako działki nr [...], do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kwestii prawidłowości nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości należących do J. S., na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3 poz. 13 ze zm.). Postanowienie Ministra zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Kierownik Wydziału [...] wyżej opisaną decyzją z dnia [...] grudnia 1988 r., orzekł o oddaniu w użytkowanie wieczyste [...] gruntu państwowego, położonego w [...]. Umową z dnia [...] listopada 1989 r., Rep. [...] ustanowiono użytkowanie wieczyste ww. nieruchomości na rzecz [...] na 99 lat, tj. do dnia [...] listopada 2088 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...] stwierdził nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę [...] na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] Burmistrz [...] przekształcił prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w prawo własności oraz ustalił opłaty z tytułu przekształcenia. W międzyczasie, przed organami administracji państwowej toczyło się postępowanie dotyczące oceny podpadania pod dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości nabytej przez J. S. z nieruchomości ziemskiej pn. [...] od K. S., wchodzącej w skład nieruchomości państwowej oddanej w użytkowanie wieczyste [...] w 1988 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...] stwierdzając, że nieruchomość o powierzchni [...] ha, nabyta przez J. S. z nieruchomości ziemskiej pn. [...] od K. S. aktem notarialnym Nr [...] Rep. [...] z dnia [...] września 1937 r., nie podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2000 r., sygn. akt IV SA 1738/98 oddalił skargę na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1998 r. Następnie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] odmówił uchylenia, we wznowionym postępowaniu, powołanej decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1998 r. Ww. decyzja została utrzymana przez Ministra w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], która została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnioskiem z dnia 13 września 2013 r., sprecyzowanym pismem z dnia 25 listopada 2013 r., J. S., A. Z., E. A. i M. R. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., nr [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] - na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia ww. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału [...] do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kwestii prawidłowości nabycia, na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, przez Skarb Państwa nieruchomości należących do J. S. Na ww. postanowienie J. S., A. Z., E. A. i M. R. wnieśli zażalenie wskazując, iż rozpatrzenie sprawy przez sąd administracyjny nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie, bowiem została ona ostatecznie rozstrzygnięta wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2000 r., sygn. akt IV SA 1738/98. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpoznaniu zażalenia, uznał prawidłowość kwestionowanego rozstrzygnięcia organu I instancji. Minister podniósł, że instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego ma zastosowanie w toku postępowania, w sytuacji gdy pojawia się okoliczność przejściowo uniemożliwiająca rozstrzygnięcie sprawy, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Postępowanie zostaje wówczas zawieszone do czasu ustąpienia tej przeszkody. Dalej, organ wskazał na przepis art. 97 k.p.a., podnosząc iż ten zawiera wyczerpujące wyliczenie przypadków, w których zawieszenie jest obligatoryjne. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.k. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powołanego powyżej przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Minister podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu ze skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. rozstrzygnie kwestię prawną prawidłowości nabycia nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie, przez Skarb Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zatem, dopiero po prawomocnym rozstrzygnięciu tej kwestii możliwe będzie wydanie decyzji w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji Kierownika Wydziału [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. o przekazaniu w użytkowanie wieczyste niniejszej nieruchomości. Zdaniem Ministra, nie jest bowiem możliwe badanie kwestii ważności decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste w sytuacji gdy nie zostało przesądzone, czy nieruchomość ta stanowiła wówczas własność Skarbu Państwa. Na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. J. S., A. Z., E. A. i M. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez wadliwe utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]; 2) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. poprzez zakwestionowanie prejudycjalnego charakteru, będącej w obrocie prawnym decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1998 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. stwierdzającej o niepodpadaniu pod dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości należącej do J. S.; 3) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją prejudycjalną, stwierdzającą o niepodpadaniu nieruchomości pod dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości, ma charakter prejudycjalny, umożliwiający zawieszenie postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia go poprzedzającego. W uzasadnieniu skargi wskazali, że podstawowym błędem organów administracji publicznej prowadzącym do wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] było wadliwe przyjęcie, iż nie została ostatecznie rozstrzygnięta prejudycjalna kwestia niepodpadania nieruchomości pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Kwestia ta została bowiem ostatecznie wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1998 r. Decyzja ta znajduje się w obrocie prawnym od 16 lat i korzysta z domniemania prawidłowości i mocy obowiązującej. W konsekwencji, zagadnienie wstępne zostało już ostatecznie rozstrzygnięte w postępowaniu administracyjnym, a zatem w niniejszej sprawie nie występuje sytuacja, w której konieczne byłoby zawieszenie postępowania administracyjnego. Na skutek wszczęcia postępowania wznowieniowego, czy też innego sposobu uchylenia, zmiany, bądź stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, decyzja taka nie zostaje usunięta z obrotu prawnego. Jej uchylenie lub zmiana następuje dopiero w momencie wydania orzeczenia administracyjnego w tym zakresie. Do tego czasu decyzja korzysta z domniemania przewidzianego w art. 16 K.p.a. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postępowaniu wznowieniowym, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1998 r., oraz następnie na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał ją w mocy. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie są zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], którym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., nr [...] o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] nieruchomości gruntowej, położonej w [...]- do czasu czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kwestii prawidłowości nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości należących do J. S., na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3 poz. 13 ze zm.). Istota sądowej kontroli w tej sprawie sprowadza się do wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz do oceny, czy w ustalonym przez organ stanie faktycznym wystąpiła przesłanka zagadnienia wstępnego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Przy czym należy wskazać, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc, zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza, w ocenie Sądu, o istnieniu zagadnienia wstępnego. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadmistracyjnym. W wyroku z 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2274/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Również w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych wskazuje się, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wykluczać ma zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 112/12). Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy stwierdzić, że toczące się postępowanie przed sądem administracyjnym (które nota bene zostało już zakończone) w przedmiocie oceny decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2013 r., [...], mocą której odmówiono uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1998 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. orzekającą, że nieruchomość o powierzchni [...] ha, nabyta przez J. S. z nieruchomości ziemskiej pn. [...] od K. S. aktem notarialnym Nr [...] Rep. [...] z dnia [...] września 1937 r., nie podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - nie stanowi zagadnienia wstępnego warunkującego zawieszenie postępowania prowadzonego w przedmiocie legalności decyzji Kierownika Wydziału [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., nr [...]. W tym miejscu wskazać należy, że sprawa sądowa, która dla organu administracji stanowiła zagadnienie wstępne została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 106/14 po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. skargę oddalił. Przede wszystkim jednak należy zauważyć, że materialnoprawną podstawą decyzji Kierownika Wydziału [...] stanowiły: 1) art. 4 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1, art. 45 i 47 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99 ze zm.)ł 2) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. Nr 47, poz. 239 ze zm.), tj.: § 2 pkt 2 i § 25; 3) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (Dz. U. Nr 47, poz. 241), tj.: § 2, § 3 i § 10. W kontekście zatem tych przepisów będzie weryfikowana zgodność z prawem decyzji o przekazaniu nieruchomości państwowej w użytkowanie wieczyste [...]. Podkreślenia wymaga bowiem, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w tym przepisie. Zdaniem Sądu, jak słusznie podniosła strona skarżąca, oceny prawidłowości zastosowania powyższych przepisów należy dokonać właśnie z uwzględnieniem decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1998 r. jak i decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. Tym samym nie było podstaw do zawieszenia administracyjnego, co oznacza, że zaskarżone postanowienie i utrzymane przez nie w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie to zaś niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieuprawnionego okolicznościami faktycznymi sprawy wstrzymania procesu rozpoznawania przez organ wniesionego do niego podania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do wydania merytorycznego rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, którego treści skład orzekający w niniejszej sprawie nie przesądza. ----------------------- 1