I SA/Wa 195/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Bogdan Wolski Protokolant Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. nr [...] uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] orzekającą o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, położonej w gminie P., obręb [...] przeznaczonej pod budowę autostrady płatnej [...] oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. w całości i utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. odwołanie do Ministra Infrastruktury złożyli P. W. i M. W., zarzucając decyzji brak jasnych zasad, na podstawie których została określona wysokość odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość oraz brak istotnej informacji dotyczącej wysokości odszkodowania określonego w operacie szacunkowym firmy Z., co zdaniem stron pozostaje w sprzeczności z art. 6 - 14 kpa; podnieśli również, iż nie uczestniczyli w wizji lokalnej rzeczoznawcy majątkowego, o której zostali poinformowani dzień po terminie jej przeprowadzenia i przedstawili swoje wątpliwości co do rzetelności i dochowania staranności w procesie określania wartości nieruchomości, bowiem, jak stwierdzili, nie jest jasne, czy biegłemu przekazane zostały informacje dotyczące stanu zadrzewienia działki. Odwołanie to zostało uzupełnione pismem z dnia 28 sierpnia 2009 r., w którym P. W. ponownie podniósł zastrzeżenia dotyczące wyceny nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu tej decyzji, iż akta sprawy nie zawierają żadnej informacji dotyczącej wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego; nie ma żadnego ogłoszenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, które zostałoby podane do publicznej wiadomości w sposób wskazany w art. 115 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w związku z tym organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące działki nr [...] zostało w ogóle wszczęte, a jeżeli tak, to w jakiej dacie (art. 115 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Na decyzję z dnia [...] września 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kwestionując rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury; zarzucił tej decyzji obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie zasady prawdy obiektywnej oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na przyjęciu, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego nie zostało należycie ogłoszone, i wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono do sądu administracyjnego, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględnienie skargi w całości oznacza skorygowanie zaskarżonego działania lub bezczynności wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego i w całości powinno być zgodne z żądaniem zawartym w skardze. Pismem z dnia 24 listopada 2009 r. Minister Infrastruktury zwrócił się o przesłanie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii ogłoszenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. dotyczącego działki nr [...] wraz z informacją, czy zostało ono podane do publicznej wiadomości w sposób określony w art. 115 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi, Wojewoda [...] przy piśmie z dnia 24 listopada 2009 r. przesłał następujące dokumenty: (1) pismo z dnia 12 sierpnia 2008 r. skierowane do Wydziału Organizacyjno-Administracyjnego [...] Urzędu Wojewódzkiego o podanie do publicznej wiadomości treści ogłoszenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wraz załączonym "Ogłoszeniem o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego" z dnia [...] sierpnia 2008 r., (2) pismo z dnia 4 września 2008 r. o potwierdzeniu wywieszenia ogłoszenia w dniach od 13 sierpnia do 3 września 2008 r. w [...] Urzędzie Wojewódzkim, (3) potwierdzenie okresu wywieszenia tego ogłoszenia w dniach od 19 sierpnia 2008 r. do 2 września 2008 r. w Starostwie Powiatowym w P. Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 114 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, informację o zamiarze wywłaszczenia nieruchomości podaje wojewoda, w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz na stronach internetowych urzędu wojewódzkiego, a także przez ogłoszenie w prawie o zasięgu ogólnopolskim; jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia nie zgłoszą się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, można wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe. Minister Infrastruktury ustalił, że z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, iż w dniu [...] czerwca 2007 r. informacja o zamiarze wywłaszczenia przedmiotowej działki została podana do publicznej wiadomości w prawie o zasięgu ogólnopolskim, jak również w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. na tablicy ogłoszeń w urzędzie Miejskim w P., oraz stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące działki nr [...] zostało wszczęte. Zdaniem Ministra Infrastruktury, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego jest jedną z podstawowych przesłanek warunkujących możliwość udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, a z analizy materiału dowodowego wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące działki nr [...] zostało wszczęte, więc należało uchylić decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. oraz rozpatrzyć odwołanie P. W. i M. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Minister Infrastruktury stwierdził, iż art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i autostrad stanowi, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Nieruchomość, szczegółowo opisana w osnowie zaskarżonej decyzji, została przeznaczona pod budowę autostrady płatnej [...], a decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości została wydana po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Minister Infrastruktury podał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad we wniosku z dnia 12 września 2008 r. wskazał, iż prowadzone jest postępowanie przetargowe mające na celu wyłonienie spółki, z którą zostanie zawarta umowa o budowę i eksploatację autostrady [...], a która również przygotuje szczegółowy harmonogram realizacji inwestycji; inwestor wskazał ponadto, iż rozpoczęcie prac budowlanych zostało zaplanowane na maj 2009 r., a cała inwestycja została zaplanowana do realizacji w latach 2009-2011. W uzasadnieniu tego wniosku podkreślono, iż wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności, jest niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Brak prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, w tym do przedmiotowej działki, uniemożliwia wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, a tym samym rozpoczęcie robót budowlanych, ponieważ inwestor zobowiązany jest wykazać prawo do dysponowania terenem dla całej inwestycji, a dopiero uzyskanie pozwolenia na budowę umożliwi rozpoczęcie procedury przetargowej, która wyłoni wykonawcę robót i określi harmonogram prac budowlanych. W niniejszej sprawie, zdaniem Ministra Infrastruktury, bezspornym jest, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, a konieczność dysponowania nieruchomością została przekonywająco uzasadniona we wniosku generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i autostrad o wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na konieczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości w celu umożliwienia prowadzenia kolejnych etapów inwestycji drogowej, natomiast uzyskanie pozwolenia na budowę umożliwi szybkie rozpoczęcie robót budowlanych i wykorzystanie przyznanych środków finansowych na ten cel. Minister Infrastruktury podkreślił, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ma charakter szczególny, wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji. Podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 805/07 stwierdził, że "szczególny charakter ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Ustawa ta zamierzona jako regulacja czasowa wskazuje, że celem jaki założył ustawodawca, było unormowanie w szczególny sposób skutków prawnych w określonej sytuacji gospodarczej. Chodziło o uproszczenie postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabywaniem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów na cele budowlane. Służyć to ma w istocie przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. (...) Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia art. 17 ust. 1 przewidywał możliwość udzielenia przez właściwego wojewodę w drodze decyzji na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zezwolenia w uzasadnionych przypadkach na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Pojęcie "uzasadnionego przypadku" nie zostało zdefiniowane w ustawie co wiąże się z pozostawieniem organowi administracji tzw. luzu decyzyjnego, to jest swobody wyboru rozstrzygnięcia. taka swoboda nie może oznaczać dowolności, a dokonany wybór powinien być dostatecznie uzasadniony przesłankami zindywidualizowanymi (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2001 r. OSA 5/01, ONSA 2002/2/50)." Zaskarżonej decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, ponieważ zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy, decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Ponieważ proces wywłaszczeniowy jest długotrwały, trudno przewidzieć termin jego zakończenia, zatem wobec wymogu wykazania się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości przez inwestora dla uzyskania pozwolenia na budowę, wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest uzasadnione. Minister Infrastruktury podniósł również, iż decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uprawnia inwestora jedynie do faktycznego objęcia nieruchomości oraz do dysponowania nią na cele budowlane, natomiast ochronę słusznych interesów właścicieli nieruchomości gwarantują odpowiednie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zgodnie z którymi w odrębnym postępowaniu, za wywłaszczenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości zostanie wypłacone odszkodowanie, określone według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o lokalizacji budowy autostrady [...] oraz według wartości rynkowej nieruchomości ma dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu. Wartość ta zostanie oszacowana na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Dlatego też kwestie dotyczące ustalenia wartości rynkowej nieruchomości i związanego z tym odszkodowania mogą być przedmiotem oceny dopiero w postępowaniu wywłaszczeniowym. Obszerną skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. W., ponieważ zarówno decyzja Ministra Infrastruktury jak również poprzednia decyzja Wojewody [...] pozbawiają skarżącego jak również innych współwłaścicieli działki - prawa własności do działki. Skarżący podniósł i zarzucił, m. in., że nie zgadza się z decyzją, ponieważ odszkodowanie za wywłaszczaną nieruchomość zostało wyliczone niestarannie, na podstawie nieprawdziwych informacji, a w związku z tym zaproponowane odszkodowanie nie może być słuszne i sprawiedliwe, co w świetle art. 21 Konstytucji wyklucza możliwość wywłaszczenia, i nie ma w takim przypadku znaczenia, czy dana nieruchomość ma uregulowany stan prawny. Jeżeli odszkodowanie nie jest sprawiedliwe, nie odpowiada wartości rynkowej więc nie może być słuszne, a w takim przypadku Konstytucja wyklucza możliwość wywłaszczenia, i dlatego na podstawie Konstytucji skarżący domaga się ochrony własności i posiadania skarżącego i innych wspólników nieruchomości. Zdaniem skarżącego, na podstawie Konstytucji, ochrona własności dotyczy także i współwłasności każdej nieruchomości, nawet o "nieuregulowanym" stanie prawnym, w szczególności gdy większość ale nie wszyscy współwłaściciele są znani czy dożyli procesu wywłaszczenia. Sprzeczne jest zawężanie tej ochrony tylko do nieruchomości o "uregulowanym" stanie prawnym. Jeżeli ktoś ma zostać pozbawiony swojej własności w toku wywłaszczenia to jak Konstytucja stanowi, możliwe jest tylko na cele publiczne i jedynie za słusznym odszkodowaniem. Skarżący nie zgadza się z decyzją, ponieważ uważa, że żyjący współwłaściciele posiadający ponad 50 % udziałów w nieruchomości mają prawo dbania o własne interesy, ochrony swojej własności i do słusznego odszkodowania. Skarżący wniósł o ustalenie, czy rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a szczególnie § 36 ust. 1 oraz samo rozporządzenie w części dotyczącej określania wartości nieruchomości na cele wykupu pod drogi publiczne nie jest sprzeczne z art. 21 Konstytucji; o wszczęcie postępowania wyjaśniającego, czy w czasie ustalania wartości nieruchomości w celu wykupu gruntu pod drogę, nie zostało popełnione przestępstwo określone w art. 286 kodeksu karnego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 9, "10911", 12 kpa oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Domagał się wszczęcia postępowania wyjaśniającego w stosunku do firmy Z., którą podejrzewał, że mogła poświadczyć nieprawdę, co w rezultacie mogło mieć wpływ na ustalenie niesłusznej wysokości odszkodowania, oraz domagał się wyjaśnienia, w jaki sposób działa Ministerstwo Infrastruktury, skoro w tej samej sprawie wydało dwie różne decyzje. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. w całości i utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. orzekającą o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, położonej w gminie P., obręb [...] oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Ponadto stwierdzić należy, iż skarga w istocie odnosi się do wywłaszczenia i odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a nie do przedmiotu zaskarżonej decyzji, czyli do zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w celu budowy autostrady. 4. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadająca rygor natychmiastowej wykonalności wydana została na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), zgodnie z którym, po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, wojewoda na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia tego przepisu wynika, że wykazanie istnienia wymienionych przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy drogi krajowej oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. 5. Jak wynika z akt sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z dnia 5 lutego 2007 r. zwrócił się do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania celem wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przeznaczonej na pasy drogowe nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...], objętej Księgą wieczystą nr [...], wywłaszczeniowego w trybie nieuregulowanego stanu prawnego, bowiem współwłaściciel nieruchomości – M. W. nie żyje, a postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone; jako pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał: B. W., B. W., M. W. i P. W. Z dokumentu tego wynika, że nieruchomość, to jest nowoprojektowana działka nr [...] jest niezbędna pod inwestycję celu publicznego, jakim jest budowa autostrady płatnej [...], dla odcinka IV. Inwestycja ta służyć ma obsłudze istotnych celów drogowego ruchu krajowego, odciąży i ograniczy ruch tranzytowy przez okoliczne miejscowości, a tym samym spowoduje również poprawę warunków i bezpieczeństwa ruchu na istniejących drogach krajowych, które obecnie są "zakorkowane, niebezpieczne i uciążliwe dla otoczenia." Informacja o zamiarze wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego była wywieszona w Urzędzie Miasta P., a ogłoszenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym z dnia 12 sierpnia 2008 r. było wywieszone do wiadomości publicznej na tablicy informacyjnej w [...] Urzędzie Wojewódzkim w W. od dnia 13 sierpnia 2008 r. do dnia 3 września 2008 r. Następnie wnioskiem z dnia 12 września 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych pod budowę autostrady płatnej [...]. Potrzebę zastosowania rozwiązania przewidzianego art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wnioskodawca uzasadnił tym, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona na realizację celu publicznego jakim jest budowa autostrady płatnej [...]. Rozpoczęcie prac budowlanych i realizacja inwestycji budowlanej może nastąpić w chwili uzyskania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości opatrzonej klauzulą natychmiastowej wykonalności, ponieważ decyzja ta stanowi tytuł władania nieruchomością niezbędny do uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor zobowiązany jest do wykazania prawa dysponowania terenem dla całej inwestycji, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.). Jeśli nabycie nieruchomości w drodze cywilno-prawnej nie jest możliwe, uzyskanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie, jest jedynym prawnie przewidzianym środkiem pozyskania gruntu pod planowaną inwestycję. W przypadku natomiast nieuzyskania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji nie byłoby możliwe. 6. Przyznać należy rację Ministrowi Infrastruktury, który w zaskarżonej decyzji stwierdził, że jest bezspornym, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, a konieczność dysponowania nieruchomością została przekonująco uzasadniona we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Sąd również podziela stanowisko organu, iż w sprawie został zgromadzony materiał dowodowy, który wskazuje na konieczność zajęcia nieruchomości w celu umożliwienia prowadzenia kolejnych etapów całej inwestycji drogowej, co oznacza zasadność decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności. Podkreślić należy, iż decyzja zezwalająca na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie ust. 2 tego artykułu z uwagi na niezbędną potrzebę wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego - nie pozbawia właściciela prawa własności. Zarzuty skarżącego sprowadzały się do kwestii wysokości odszkodowania za zajętą nieruchomość. Okoliczności podnoszone przez skarżącego w skardze są niewątpliwie niezwykle istotne dla skarżącego, jednakże nie mogą podważać legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji – zezwalających nie niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Okoliczności te powinny zostać wzięte pod uwagę w trakcie kolejnych etapów postępowania wywłaszczeniowego, bowiem zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest tylko jednym z etapów całego procesu wywłaszczeniowego, i polega jedynie na ograniczeniu prawa do władania nieruchomością, ale nie pozbawia właściciela jego własności, i nie ma wpływu na wysokość należnego odszkodowania. Decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ta jest szczególną formą czasowego ograniczenia praw właściciela polegających na korzystaniu z nieruchomości czy możliwości dysponowania nieruchomością, lecz nie jest pozbawieniem właściciela przysługującego mu prawa własności nieruchomości. Dlatego też nie mają tutaj zastosowania przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, ponieważ odszkodowanie ustalane jest dopiero w decyzji wywłaszczeniowej, czyli pozbawiającej właściciela jego własności (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2008 r. I OSK 1964/06, LEX nr 453467). Stwierdzić również należy, że oczywistą intencją ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych jest uproszczenie, a w konsekwencji i przyspieszenie postępowania w celu umożliwienia dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyjątkowy charakter tej ustawy wyrażony jest nie tylko w tytule ustawy, ale również wynika z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym szybką modernizację i rozbudowę sieci dróg w kraju. 7. Stwierdzić należy, że zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. Organy obu instancji dwukrotnie rozpoznając sprawę nie naruszyły obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto podnieść należy, iż przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie były zarzuty skargi P. W. dotyczące wyłącznie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], natomiast Sąd nie badał tych zarzutów skargi, które bezpośrednio zaskarżonej decyzji nie dotyczyły. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.