I SA/Wa 1950/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi P. S.A. z/s w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (powoływana dalej jako "KKU") decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W. (powoływane dalej jako "[..]"), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę W. prawa własności nieruchomości stanowiących drogi wewnętrzne, oznaczone w ewidencji gruntów w obrębie B. jako działki nr: [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że Wojewoda [...] stwierdził nabycie prawa własności w/w działki przez Gminę W., wskazując jednocześnie na brak odpowiedniego tytułu prawnego do tej nieruchomości ze strony władającego przedsiębiorstwa P., który mógłby wykluczyć jej komunalizację z mocy prawa. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosły P. zarzucając naruszenie art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz. U. Nr 82, poz. 641), art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138) przez jego niezastosowanie, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej "Przepisy wprowadzające (...)") przez jego zastosowanie, art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy "Przepisy wprowadzające (...)" oraz naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). KKU, po rozparzeniu odwołania P., decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że pierwsza decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 roku, komunalizująca nieruchomości opisane w osnowie decyzji została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2005 roku nr [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia z uwagi na braki odpowiedniego udokumentowania przedmiotu komunalizacji. W drugiej decyzji z dnia [...] marca 2006 roku Wojewoda [...] ponownie stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 roku przez Gminę W. prawa własności spornego gruntu. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia [...] września 2006 roku. Na skutek skargi P. [...] na decyzję KKU z dnia [...] września 2006 roku , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 roku sygn. akt I SA/Wa 1901/07 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 roku, a w uzasadnieniu wyroku wskazał na konieczność zbadania czy sporne mienie rzeczywiście nie pozostawało w przed dniem 27 maja 1990 roku w zarządzie lub użytkowaniu przedsiębiorstwa państwowego P. i czy w konsekwencji przejmowania mienia kolei niemieckich przez jednostki P., przedsiębiorstwo to nie nabyło wtedy prawa zarządu przejmowanych nieruchomości. Rozpatrując sprawę po raz kolejny, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku ponownie stwierdził nabycie przedmiotowych działek: nr [...] przez gminę miejską W. Rozpatrując odwołanie złożone od tej decyzji, KKU utrzymała ją w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania wieczystego lub zarządu, który uzasadniałby jego udział w charakterze strony i eliminowałby komunalizację mienia z mocy prawa. Z zebranego w sprawie materiału wynika, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 roku – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), przedmiotowe nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 roku o majątkach opuszczonych i poniemieckich , wtedy istniały i stanowiły drogi dojazdowe do stacji B., pozostając w tym czasie we władaniu przedsiębiorstwa P. Ponieważ majątek ten przeszedł z mocy samego prawa, nie nabyły do niego żadnych praw ani fizycznie je przejmujące, najpierw jednostki wojskowe Ministerstwa Obrony Narodowej, a następnie jednostki P. czy sam resort Komunikacji, gdyż stał się on mieniem ogólnonarodowym. Zatem tylko właściwe organy mogły o nim decydować i ustanawiać prawa rzeczowe. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Skoro zatem skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to należała ona, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy "Przepisy wprowadzające (...)" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. KKU wskazała, że obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym P. [...] sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez P. Z ogólnych przepisów tej ustawy (art. 16) nie wynikały uprawnienia do konkretnie określonych działek. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu. Powołując się na bieżące orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że dokonując analizy w przedmiocie wyjaśnienia podstawy prawnej, na jakiej oparte było dysponowanie gruntem przez P., doszedł do wniosku, iż przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe P. takiego tytułu nie tworzą. Skarżący nie powołał się na żadne inne źródła swego prawa do przedmiotowego gruntu, poza przepisami związanymi z powołaniem tego przedsiębiorstwa. Wobec zatem nie wskazania konkretnego tytułu prawnorzeczowego przez skarżącego, KKU miała podstawę uznać, że orzeczona przez organ I instancji komunalizacja przedmiotowego gruntu była uzasadniona. Organ wskazał ponadto, że niezasadne w niniejszej sprawie byłoby zastosowanie art. 11 ust. 1 ustawy "Przepisy wprowadzające (...)" wyłączającego spod komunalizacji mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych, przede wszystkim dlatego, że wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 kpa, art.76 i 77 § 1 kpa oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 5 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. "Przepisy wprowadzające (...)", art. 4 ust. 1 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 roku o zarządzie Ziem Odzyskanych, art. 16 ust. 1-3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17), art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w zw. z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 9, poz. 76) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 roku o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3 poz. 17 ). W konkluzji skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i umorzenia postępowania bądź przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione - warunkujące jej zaistnienie - przesłanki ustawowe i wywodziła swoje prawa do spornej nieruchomości z regulacji prawnej zawartej w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa P., podnosząc, iż P. prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotąd przez Ministerstwo Komunikacji, obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Kwestionując dopuszczalność komunalizacji skarżąca wskazała na treść normy zawartej w przepisie art. 16 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym P., z której wynikało, iż mienie P. stanowiło wówczas wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Mienie to stanowią środki będące w dyspozycji P. w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte w toku jego działalności. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stosownie do ww. art. 5 ust. 1 ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wyjaśnić należy, iż użyte w tym przepisie przez ustawodawcę pojęcie "należące do", oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990 r., a wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Podstawowy zatem zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe P. dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe P. było jedynie władztwem faktycznym. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizacje kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w sprawach: I OSK 1457/06; I OSK 1947/06, I OSK 1456/06 oraz I OSK 187/07 niepubl.). W niniejszej sprawie Sąd to stanowisko w całości podziela. W ocenie Sądu trafne jest natomiast stanowisko organów obu instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zważyć należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r., nr 2, póz. 27). Brak tytułu prawnego P. w dacie 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Za niezasadne należy zatem uznać pozostałe zarzuty podniesione w skardze, a dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a także rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, art. 16 ustawy ust. 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe. Skarżący wskazał, że Przedsiębiorstwo "[...]" utworzone zostało rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "[...]". Jednakże utworzone powołanym wyżej rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 1926 r. Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadziło eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie (co do nieruchomości) i nabywając na własność majątek ruchomy, ale dotyczyło to tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie tegoż rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. Tak więc nie dotyczyło to majątku istniejącego na tzw. Ziemiach Zachodnich, włączonych do Państwa Polskiego po drugiej wojnie światowej. Takiego stanowiska Sądu nie zmienia również ogłoszenie tekstu jednolitego tego rozporządzenia w dacie 12 sierpnia 1948 r. Strona skarżąca powołała się w skardze również na art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, zgodnie, z którym mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Stanowią je środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Jednak z przepisu tego w żaden sposób nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu P. w stosunku do konkretnych nieruchomości. Wreszcie, nie można uznać za zasadny zarzut wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, natomiast P. nie należy do kręgu wymienionych w tym przepisie podmiotów. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe P. nie zostało ujęte. Trafnie zatem organ odwoławczy uznał, że decyzja o komunalizacji przedmiotowej nieruchomości jest prawidłowa, a zarzuty dotyczące naruszenia przez organ powołanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego uznać należy za bezzasadne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.