I SA/Wa 1954/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka -Płaczkowska WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Fabryki [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo - akcyjna w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2014 r. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] października 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Powyższe decyzje zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] listopada 1957 r., działając na wniosek z 27 sierpnia 1948 r., odmówiło dawnemu właścicielowi – F. S.A. – przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], dz. nr [...], obecnie dz. nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że teren przedmiotowej nieruchomości został objęty w posiadanie przez gminę [...] w dniu 16 sierpnia 1948 r. i zachodzi konieczność przejęcia jej na rzecz Skarbu Państwa w celu ustanowienia administracji państwowej. W związku z tym, nie może być przyznane dotychczasowym właścicielom prawo własności czasowej. W dniu 4 października 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO) wpłynął wniosek spółki pod firmą "F. S.A." o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] listopada 1957 r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono zarzut, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa i tym samym uzasadnione jest stwierdzenie jego nieważności. Prezydium Rady Narodowej w [...] – wbrew postanowieniom art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy – nie dokonało oceny, czy korzystanie z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania. Odmowa zaś przyznania prawa własności czasowej została oparta na dodatkowej, pozadekretowej przesłance, a mianowicie na konieczności przejęcia posesji na rzecz Skarbu Państwa w celu ustanowienia administracji państwowej. Natomiast przesłanka określona w art. 7 ust. 2 dekretu w ogóle nie została rozpatrzona w zaskarżonym orzeczeniu. We wniosku wskazano także, że spółka pod firmą "F. S.A." została założona w 1923 r. W dawnym Rejestrze Handlowym B (RHB) wpisana była pod nr [...], a następnie [...]. Obecnie wpisana jest w Rejestrze Przedsiębiorców prowadzonym przez Sąd Rejonowy dla [...],[...] Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego (do wniosku załączono odpis z KRS z dnia [...] lipca 2011 r., nr KRS: [...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], rozpoznając powyższy wniosek, decyzją z [...] października 2013 r., na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej: dekret warszawski) stwierdziło, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1957 r., odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], dz. nr [...], w części dotyczącej udziału w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu związanego z prawem własności lokalu nr [...] znajdującego się w budynku usytuowanym na przedmiotowym gruncie zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jego nieważności w tej części z powodu wywołania przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych; w pozostałej części – na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego stwierdziło nieważność ww. orzeczenia. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że z akt sprawy wynika, że wniosek o przyznanie własności czasowej przedmiotowej nieruchomości został złożony przez F. S.A. w dniu 27 sierpnia 1948 r. Objęcie zaś w posiadanie przez gminę przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r. Wniosek został zatem złożony w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez [...]. Spełniony został tym samym wymóg określony w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. SKO wskazało, że z brzmienia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego wynika w sposób jednoznaczny, że jedynym kryterium oceny, czy zachodzi przesłanka przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), jest ustalenie, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a jeżeli chodzi o osoby prawne – ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. W ocenie SKO, w rozpoznawanej sprawie, wbrew brzmieniu tego przepisu, organ odmawiając przyznania prawa własności czasowej, w ogóle nie odwołał się do ustaleń obowiązującego w dniu wydania orzeczenia planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powołał się także na art. 7 ust. 2 dekretu. Powołał się natomiast na okoliczność, która nie jest wymieniona w art. 7 ust. 2 dekretu, a mianowicie na konieczność przejęcia posesji na rzecz Skarbu Państwa w celu ustanowienia administracji państwowej. W związku z tym, zdaniem SKO, przedmiotowe orzeczenie obarczone jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co musi skutkować stwierdzeniem nieważności orzeczenia, które wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto SKO wskazało, że obowiązkiem organu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest również zbadanie zaistnienia okoliczności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. Odnosząc się do powyższego SKO wskazało, że przedmiotowa nieruchomość w części dotyczącej udziałów w prawie użytkowania wieczystego związanego z własnością lokalu nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej (zawartej w formie aktu notarialnego nr [...] z [...] stycznia 1997 r.), bez poprzedzającej ją decyzji administracyjnej w sprawie sprzedaży lokalu, tak jak to ma miejsce w przypadku pozostałych lokali oddanych na własność w przedmiotowym budynku, tj. lokali nr [...]. Zdaniem SKO, z uwagi na brak decyzji administracyjnej w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] należy przyjąć, że badane orzeczenie wywołało w ww. części nieodwracalne skutki prawne. Zachodzi zatem przesłanka negatywna określona w art. 156 § 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia w ww. części. SKO wskazało również, że w niniejszym postępowaniu nie dokonywało oceny zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych dotyczących oddania w użytkowanie wieczyste części przedmiotowej nieruchomości gruntowej związanego z prawem własności lokali, które to użytkowanie wieczyste (i sprzedaż lokali) poprzedzone było wydaniem decyzji administracyjnych. Ocena taka może być bowiem dokonana dopiero w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tych decyzji (w przedmiocie sprzedaży lokali i oddania związanego z własnością lokalu części ułamkowej prawa użytkowania wieczystego). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Spółka pod nazwą "F. S.A." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO wskazało, że Spółka kwestionuje dokonaną przez SKO w zaskarżonej decyzji wykładnię "odwracalnych" i "nieodwracalnych" skutków prawnych przez pryzmat decyzji wywołujących skutki "pośrednie" bądź "bezpośrednie", powołując się na orzeczenia sądów i zawarte w nich tezy. SKO wskazało, że brak jest ustawowej definicji "nieodwracalnych skutków prawnych" decyzji administracyjnej. Orzecznictwo prezentuje pogląd, że jedynie dalsze cywilnoprawnie rozporządzenie prawem dokonane na rzecz osób trzecich może stanowić podstawę do oceny, że decyzja wywołała nieodwracalny skutek. Chodzi o przypadki sprzedaży nieruchomości albo ustanowienia na niej użytkowania wieczystego, w których doszło do zawarcia umowy z osobą trzecią oraz wpisania prawa w księdze wieczystej. Z takimi zdarzeniami łączona jest nieodwracalność skutków prawnych decyzji, w efekcie czego organ nadzoru zobligowany jest do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 158 § 2 k.p.a. Przy czym aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryny wiąże nieodwracalne skutki prawne z decyzją, w wykonaniu której nastąpił cywilnoprawny obrót praw. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy SKO wskazało, że przedmiotowa nieruchomość, w części dotyczącej udziału w prawie użytkowania wieczystego związanego z własnością lokalu nr [...], została oddana w użytkowanie wieczyste jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej (zawartej w formie aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] stycznia 1997 r.), bez poprzedzającej ją decyzji administracyjnej w sprawie sprzedaży lokalu, tak jak to ma miejsce w przypadku pozostałych lokali oddanych na własność w przedmiotowym budynku, tj. lokali nr [...]. Wobec powyższego SKO wskazało, że z uwagi na brak decyzji administracyjnej w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] należało przyjąć, iż badane orzeczenie wywołało w ww. części nieodwracalne skutki prawne. Zasadne jest zatem stanowisko organu I instancji, że w analizowanej sprawie zachodzi przesłanka negatywna (określona w art. 156 § 2 k.p.a.) do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia w ww. części. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka pod nazwą "F. S.A." wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 11, 8, 107 § 3 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu prawnego, brak należytego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji, brak należytego sporządzenia uzasadnienia w jego części prawnej; art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez niewydanie decyzji stwierdzającej w całości nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1957 r. i ograniczenia się do wydania decyzji z naruszeniem prawa w części dotyczącej udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu związanego z prawem własności lokalu nr [...] znajdującego się w budynku usytuowanym na gruncie, pomimo braku zaistnienia przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności w tej części; art. 156 § 2 k.p.a. poprzez ograniczenie się do wydania decyzji z naruszeniem prawa w części i błędną wykładnię pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" w szczególności przez przyjęcie że cywilnoprawne rozporządzenie prawem dokonane na rzecz osób trzecich (np. sprzedaż nieruchomości albo ustanowienie użytkowania wieczystego) oznacza wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych; nieodwracalne skutki prawne mogą wynikać z późniejszych decyzji i zdarzeń niż wadliwa decyzja; skorzystanie z możliwości jaką "otwiera" decyzja wadliwa (np. możliwość rozporządzenia) jest równoznaczne z koniecznością zajścia takiego zdarzenia prawnego i że jest ono skutkiem tej decyzji oraz pominięcie kwestii, że usunięcie skutków prawnych decyzji możliwe jest w ramach całego systemu prawnego i nie należy wyłącznie do organu administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 marca 2015 r., I SA/Wa 3046/14, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt 2 wyroku); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Spółki koszty postępowania (pkt 3 wyroku). WSA stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie w pełni z przyczyn w niej podniesionych. WSA przytaczając art. 15 k.p.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, podał, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wskazał, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. Sąd I instancji podkreślił, że zadaniem organu II instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko rozważyć, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ograniczyło się do przedstawienia jedynie konkluzji przebiegu postępowania przed organem I instancji i zacytowania treści wniesionego w sprawie wniosku o jej ponowne rozpatrzenie. Kolegium ani nie ustaliło stanu faktycznego sprawy, ani też nie wskazało dowodów, na podstawie których ustalono kluczowe zagadnienia rozstrzygnięcia ze wskazaniem przepisów prawa, które miały w niej zastosowanie. Organ II instancji ograniczył się do niepełnej polemiki ze stanowiskiem skarżącej spółki w odniesieniu do zagadnienia "nieodwracalnych skutków prawnych" i na tym zakończył analizę przekazanej mu do rozpoznania sprawy. Nadto SKO zaniechało nawet wskazania, czy podziela ustalenia faktyczne organu I instancji i zaprezentowaną przez ten organ ocenę. Z literalnej treści uzasadnienia organu II instancji wynika, że nie dokonywał on ponownego rozpoznania sprawy, a jedynie w wąskim zakresie ograniczył się do skontrolowania rozstrzygnięcia organu I instancji. Dodatkowo organ odwoławczy nie odniósł się w pełni do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. W ocenie WSA powyższe uchybienia determinują wniosek, że ocena pozostałych zarzutów skargi jest na tym etapie postępowania przedwczesna. W tej sytuacji Sąd ten orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 i 127 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe przedstawienie stanu sprawy, zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, polegające na niewykazaniu, jaki wpływ, na wynik sprawy mogło mieć stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie art. 15 k.p.a., a także poprzez zaniechanie sformułowania wskazań co do dalszego postępowania; 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia zarzutów skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. S.A. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 lipca 2017 r., I OSK 2492/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził koszty postępowania. NSA za trafny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 i 127 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W ocenie NSA, wbrew stanowisku Sądu I instancji, w sprawie nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Wydaną w sprawie w pierwszej instancji decyzją z [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]: - na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego stwierdziło, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1957 r., odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], dz. nr [...], w części dotyczącej udziału w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu związanego z prawem własności lokalu nr [...] znajdującego się w budynku usytuowanym na przedmiotowym gruncie zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jego nieważności w tej części z powodu wywołania przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych; - w pozostałej części - na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego stwierdziło nieważność ww. orzeczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy "F. S.A." z siedzibą w [...] wskazała, że zaskarża ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w części dotyczącej orzeczenia o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i odmowy stwierdzenia nieważności, co uszło uwadze Sądu I instancji. W pozostałym zakresie wydana w pierwszej instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2013 r. stała się ostateczna. Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji, prawidłowo, rozpatrując ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie rozpatrywało sprawy w jej całokształcie, lecz swoje rozważania skupiło, w związku z zakresem zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, wokół wykładni pojęcia "odwracalnych" i "nieodwracalnych" skutków prawnych decyzji administracyjnej. Nie było zatem w tej sytuacji żadnej podstawy, by organowi rozpatrującemu ponownie sprawę w trybie odwoławczym stawiać zarzut braku ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie "tak, jakby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji". Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji, prawidłowo organ odwoławczy w okolicznościach faktycznych sprawy ograniczył się do oceny podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu dotyczącego dokonanej przez organ I instancji wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych. Co prawda w sentencji wydanej w trybie odwoławczym decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że utrzymuje w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r., co mogłoby wskazywać, że w postępowaniu drugoinstncyjnym organ odwoławczy rozpoznawał sprawę ponownie w jej całokształcie, jednak z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stanowiącej z sentencją decyzji integralną całość, wynika, że przedmiotem orzekania w trybie odwoławczym była w istocie sprawa w granicach zakreślonych wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Za trafny także w świetle tego, co powiedziano wyżej, NSA uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarówno zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe przedstawienie stanu sprawy, jak i w konsekwencji zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia zarzutów skargi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wadliwie przedstawia stan sprawy, co wyżej wykazano. Powyższe uchybienie spowodowało, że Sąd I instancji nie ocenił istoty sprawy, to jest wystąpienia w stosunku do części orzeczenia dekretowego nieodwracalnych skutków prawnych. Zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów skutkowała koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W wytycznych NSA stwierdził, że rozpoznając ponownie skargę Sąd I instancji będzie musiał ocenić, czy orzeczenie dekretowe w części dotyczącej udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], dz. nr [...] związanego z prawem własności lokalu nr [...] znajdującego się w budynku usytuowanym na przedmiotowym gruncie zostało wydane z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozstrzygać powyższego zagadnienia samodzielnie w postępowaniu kasacyjnym z tego względu, że naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 190 p.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny." Ratio legis art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (zob. wyrok NSA z 28.04.2017 r., I GSK 2308/15). W niniejszej sprawie, zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 5 lipca 2017 r., I OSK 2492/15, rozstrzygnięciu podlega już tylko to, czy orzeczenie dekretowe w części dotyczącej udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], dz. nr [...] związanego z prawem własności lokalu nr [...] znajdującego się w budynku usytuowanym na przedmiotowym gruncie zostało wydane z naruszeniem prawa. Przypomnieć więc należy, że udział związany z własnością lokalu nr [...] został oddany w użytkowanie wieczyste jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej (zawartej w formie aktu notarialnego nr [...] z [...] stycznia 1997 r.), bez poprzedzającej ją decyzji administracyjnej w sprawie sprzedaży lokalu, tak jak miało to miejsce w przypadku pozostałych lokali oddanych na własność w przedmiotowym budynku, tj. lokali nr [...]. Wskazać więc należy, że przedstawiona wyżej kwestia odwracalnych lub nieodwracalnych skutków prawnych decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, wydanej w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego (badanej w trybie nadzorczym), w zależności od tego, na podstawie jakich aktów administracyjnych lub czynności cywilnoprawnych następował późniejszy obrót nieruchomością lub jej częścią, jest już w orzecznictwie przesądzona. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49; LEX nr 29267) przyjął, że "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a." W uzasadnieniu uchwały podniesiono między innymi, że "Decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów warszawskich umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie decyzja odmowna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. To zatem, czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu gruntów i ewentualnie znajdujących się na nich budynków w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie której umowa ta została zawarta, może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą umowy. Nie może to natomiast być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów [...] prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Są to bowiem dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych. (...) Jeśli bowiem podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów [...] była decyzja administracyjna w tym przedmiocie, okoliczności powyższe wiążą się ze skutkami prawnymi tej decyzji, nie zaś decyzji o nieprzyznaniu byłemu właścicielowi gruntów [...] na podstawie dekretu prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego)". Co do zasady więc sprzedaż lokalu i ustanowienie użytkowania wieczystego do udziału w gruncie z nim związanego stanowi o nieodwracalnym skutku prawnym (art. 156 § 2 k.p.a.) decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] (w omawianej części), chyba że sprzedaż taka była poprzedzona decyzją administracyjną o sprzedaży, o czym była mowa wyżej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 28.03.2013 r., I SA/Wa 1273/12, oraz wyrok NSA z 25.03.2015 r., I OSK 1712/13). Koncepcja nieodwracalnych skutków prawnych opiera się obecnie w orzecznictwie na założeniu, że "Z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wtedy, gdy organ administracji we własnym zakresie nie może usunąć skutków prawnych decyzji z uwagi na brak przepisów prawnych mogących stanowić dla niego podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności cofających, znoszących lub odwracających skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności. Okoliczność, iż inne organy państwa są władne to uczynić nie zmienia faktu, iż z punktu widzenia własnych działań organu administracji publicznej skutki takie są nieodwracalne, ponieważ organ ten – sam nie może ich znieść" (zob. wyrok NSA z 11.01.2011 r., I OSK 346/10). Koncepcja ta doznaje uszczegółowienia w odniesieniu do decyzji wydanych w trybie dekretu warszawskiego w wyżej wymienionej uchwale NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96. Przytoczona uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, ujednoliciła praktykę i orzecznictwo w zakresie tego typu spraw, co ma znaczenie z punktu widzenia stabilności i pewności prawa (art. 2 Konstytucji). Tak więc, skoro w niniejszej sprawie sprzedaż lokalu nr [...] wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste udziału w gruncie z nim związanego nastąpiła jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej w formie aktu notarialnego z [...] stycznia 1997 r., to uznać należy, że czynność ta była bezpośrednim skutkiem decyzji odmownej Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1957 r. i skutek ten ma charakter nieodwracalny (art. 156 § 2 k.p.a.) w takim rozumieniu, jakie przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z 11 stycznia 2011 r., I OSK 346/10. Dodać jedynie można – w odniesieniu do zarzutów skargi, gdzie stwierdzono, że odwracalność skutków prawnych należy rozpatrywać w kontekście całego systemu prawnego i kompetencji także innych władz, w tym sądów powszechnych – że jest to założenie błędne chociażby z tego powodu, że bez uprzedniego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (w tym wypadku Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1957 r.) sąd powszechny również nie ma podstaw do zakwestionowania umowy cywilnej i w takiej sytuacji, mówiąc potocznie, "koło się zamyka". Za zgodne z prawem uznać zatem należy zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1957 r., odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], dz. nr [...], w części dotyczącej udziału w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu związanego z prawem własności lokalu nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jego nieważności w tej części z powodu wywołania przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.). Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł o oddaleniu skargi.