I SA/Wa 1965/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. S. i E. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę, I. Stan faktyczny 1. Nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r., nr [...], została przeznaczona pod inwestycję polegającą na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie gminy [...] wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu. 2. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz E. i A. S. (dalej powoływani jako skarżący) z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności opisanych działek oraz zobowiązał Zarząd Województwa [...] do zapłaty odszkodowania. 3. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli skarżący wskazując, iż w wycenie przeprowadzonej przez rzeczoznawcę majątkowego A. W. nie została ujęta działka nr [...], która została faktycznie zajęta pod przedmiotową inwestycję drogową. Skarżący zakwestionowali również wycenę ogrodzenia znajdującego się na nieruchomości. 4. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu wojewódziego. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687, dalej specustawa drogowa) wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowią operaty szacunkowe sporządzone w dniu [...] lipca 2012 r. na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego A. W.. Powołane operaty szacunkowe sporządzone zostały w sposób odpowiadajacy prawu. Ustosunkowując się natomiast do kwestii braku zgody na częściową rozbiórkę ogrodzenia należy stwierdzić, iż nie znajduje ona uzasadnienia. Należy bowiem zauważyć, że odszkodowanie może być przyznane jedynie za tę część nieruchomości i znajdujące się na niej części składowe, które zostały przeznaczone pod inwestycje drogową. Minister powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2009 roku, sygn. akt I SA/Wa 1192/08 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2012 r., sygn. Akt I OSK 2297/11, oba - publ. CBOSA.) Powyższe oznacza, że szkoda powstała w majątku byłego właściciela, związana z przejęciem gruntu pod inwestycję celu publicznego, nie może zostać objęta ani operatem szacunkowym ani decyzją odszkodowawczą. Wartość prawa własności przejętej nieruchomości ustalona na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu jest jedynym sposobem wyrównania strat w majątku byłego właściciela. Chybiony jest również kolejny zarzut podniesiony przez odwołujących się dotyczący nie oszacowania w operacie szacunkowym działki nr [...], która stanowi własność skarżących. Działka ta nie jest bowiem objęta niniejszym postępowaniem. 5. Skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Wskazali na nie uwzględnienie przez organ wyceny całego ogrodzenia, które będzie podlegało rozbiórce, co powoduje konieczność wykonania nowego ogrodzenia. Podali, że alternatywnie zamiast wypłaty odszkodowania organ może też odtworzyć ogrodzenie po wyburzeniu istniejącego. Skarżący powołali, że biegła w operacie szacunkowym stwierdziła, iż po wyburzeniu 11 mb ogrodzenia pozostała jego część nie da się połączyć z innym ogrodzeniem i nie da się zachować ciągłości ogrodzenia. Zatem biegła wskazała wartość wyburzenia całego ogrodzenia na kwotę ponad [...] zł i skarżący oczekują takiego odszkodowania lub odtworzenia ogrodzenia przez zarządcę drogi czyli Samorząd Województwa [...]. Istnieje bowiem ścisły związek przyczynowy z koniecznością przebudowy całego ogrodzenia przebiegającego i posadowionego na wskazanych trzech działkach, gdyż działki te stanowią nieruchomość siedliskową skarżących. Pismem procesowym z dnia 23 września 2013 r. skarżący podnieśli dodatkowo, że organ rażąco narusza prawa skarżących do słusznego odszkodowania za utratę wartości ich mienia na skutek zamierzonej inwestycji drogowej. Organ próbuje bowiem przerzucić ciężar strat skarżących za nieprzydatną część ogrodzenia, które w pozostawionym zakresie straci swój cel, przeznaczenie i przydatność, a które należy wyburzyć i wybudować nowe ogrodzenie na całej długości a nie tylko w części faktycznie zamierzonej do wyburzenia. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Il. Uzasadnienie prawne Wojewodzie Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonych decyzjach dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organy administracji, orzekające w sprawie, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270, ze zm.; dalej Ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii dopuszczalności ustalenia odszkodowania również za część ogrodzenia, która znajduje się poza liniami rozgraniczającymi zezwolenia realizacyjnego inwestycji drogowej. W tym zakresie rację należy przyznać organom, że decyzja o ustaleniu odszkodowania za przejętą nieruchomość wydana wg. stanu nieruchomości określonego na podstawie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, nie może obejmować szkód wyrządzonych na nieruchomościach sąsiednich. Jednak nie oznacza to, w żadnym razie pozbawienia skarżących możliwości dochodzenia odszkodowania, niemniej w odrębnym postępowaniu. W tym zakresie stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżenia decyzji jest błędne, jednakże nie ma to wpływu na prawidłowość samego rozstrzygnięcia, bowiem żądanie ustalenia odszkodowania za szkodę na nieruchomości sąsiedniej jest przedwczesne. Kwestia odszkodowania za szkodę spowodowaną na nieruchomości sąsiedniej powinna być bowiem określona odrębną decyzją odszkodowawczą wydaną na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy z dnia ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 518; dalej ugn). Przepis ten stanowi, że "Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.". Przy tym w art. 120 ugn może chodzić także o takie nieruchomości, które staną się sąsiednimi dopiero wskutek wywłaszczenia, skoro "potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich" – a więc zdarzenia, którym przepis ten ma przeciwdziałać – mogą powstać również dopiero "wskutek wywłaszczenia" (tak NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 60/13 niepubl.). Przedstawiona wykładnia art. 120 oraz art. 128 ust. 4 ugn wydaje się być racjonalną i pozostającą w zgodzie z Konstytucją RP i art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności. Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazuje, że w sytuacji kiedy nieruchomość prywatna zostaje wywłaszczona, konieczne jest zastosowanie procedury zapewniającej ocenę wszystkich konsekwencji wywłaszczenia. W szczególności kwestia przyznania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia została szczegółowo Efstathiou and Michailidis & Co. Motel Amerika, orzeczenie z 10 lipca 2003 r. no 55794/00). Również w tym orzeczeniu wyjaśniono, że wywłaszczony nie może być odsyłany do odrębnej skomplikowanej procedury dochodzenia odszkodowania za pozostałe szkody wywołane samym wywłaszczeniem. 3.Zdaniem Sądu z art. 128 ust. 4 i art. 120 ugn w powiazaniu z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego bezsprzecznie wynika odpowiedzialność odszkodowawcza wywłaszczyciela z tytułu szkody legalnej wyrządzonej na pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości (szkoda wywłaszczeniowa). Jej cechą nie jest bezprawne działanie publicznego podmiotu, ale legalna realizacja postanowień zawartych w decyzji wywłaszczeniowej. Przy czym cechą szczególną tej odpowiedzialności jest wystąpienie uszczerbku majątkowego w majątku właścicieli nieruchomości sąsiednich wskutek negatywnej ingerencji wywłaszczyciela. Zatem odszkodowanie za wystąpienie szkody tego rodzaju może być ustalone dopiero po zakończeniu działań uzasadniających zajęcie nieruchomości, a więc w praktyce po wydaniu pozwolenia na użytkowanie drogi. Zgodnie bowiem z § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ugn uwzględnia się w szczególności: 1) stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji; 2) utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Wartość poniesionej szkody spowodowanej opisanymi działaniami określa się po wystąpieniu szkody. Co do zasady więc przy określeniu wartości poniesionej szkody przyjmuje się stan nieruchomości inny niż stan nieruchomości przyjmowany dla decyzji z tytułu pozbawienia prawa do nieruchomości. 4. Skarżący powinni zatem wystąpić o wydanie odrębnej decyzji odszkodowawczej na podstawie art. 128 ust. 4 ugn jeżeli faktycznie ponieśli szkodę na nieruchomości sąsiedniej poprzez pozbawienie funkcjonalności ogrodzenia. Niemniej kwestia ta nie została przesądzona zaskarżoną decyzją, ponieważ nie zawiera ona jakiegokolwiek rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia odszkodowania w tym zakresie. Błędny pogląd w uzasadnieniu decyzji sprzeczny z art. 1 Pierwszego Protokołu nie ma natomiast żadnego wpływu na prawa skarżących, których roszczenie o odszkodowanie za szkodę powinno być zweryfikowane w odrębnym postępowaniu. Na obecnym etapie nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ nie zawiera ona wad uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Odszkodowanie zostało bowiem przyznane na podstawie operatu szacunkowego i przy zastosowaniu prawidłowych przepisów specustawy drogowej i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.