I SA/Wa 1978/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie WSA Monika Nowicka WSA Maria Tarnowska Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2008 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa po rozpatrzeniu wniosku D., J. i J. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] wydanych w przedmiocie odmowy uchylenia - w trybie art. 161 § 1 k.p.a. - decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. nr [...] w przedmiocie uwłaszczenia Zakładów [...] w likwidacji działkami położonymi w Ł. przy ul. [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją z dnia [...] marca 1992 r. stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] w likwidacji prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Ł. przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...] m² oraz nieodpłatne nabycie własności budynku znajdującego się na tym gruncie, a także odmówił stwierdzenia nabycia przez w/w. Zakłady prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W dniu 28 sierpnia 1992 r. Zakłady [...] w likwidacji w Ł. wniosły o unieważnienie decyzji uwłaszczeniowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] września 1994 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. Decyzja ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 11 lipca 1996 r. sygn. akt I SA 2046/94 oddalił skargę. Pismem z dnia 31 sierpnia 2004 r. D., J. i J. W. wystąpili o zmianę decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] w oparciu o przepis art. 161 § 1 k.p.a., a Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. odmówił zmiany decyzji uwłaszczeniowej. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 764/05 oddalił skargę. Pismem z dnia 10 kwietnia 2006 r. D., J. i J. W. wystąpili z kolejnym wnioskiem do Ministra Budownictwa o zmianę wyżej wymienionej decyzji uwłaszczeniowej, a Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. odmówił uchylenia decyzji uwłaszczeniowej, ze wskazaniem, że nie zaistniały okoliczności uzasadniające uchylenie tej decyzji w trybie art. 161 § 1 k.p.a. W dniu 15 września 2006 r. D., J. i J. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2006 r., a Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2006 r. utrzymaną w mocy przez decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności powyższych decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. i z dnia [...] maja 2006 r. Z kolei w dniu 4 sierpnia 2007 r. D., J. i J. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. D., J. i J. W. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007r. Wnioskodawcy podnieśli, że decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r.( a także decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] marca 1992 r.) jest decyzją nieistniejącą, co w konsekwencji prowadzi do tego, że dalsze decyzje mające związek ze sprawą są decyzjami nieważnymi. Organ wskazał, że decyzją nieistniejącą w obrocie prawnym jest decyzja niepodpisana lub decyzja podpisana, która mając na uwadze art. 109 k.p.a. i art. 110 k.p.a. nie została doręczona lub ogłoszona stronom. Zdaniem organu przypadek ten nie zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. były wydane na skutek wniosków skarżących i im doręczone, niezależnie od innych osób. A zatem nie został naruszony art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. To samo dotyczy decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. i poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r., wydanych w trybach przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego, na skutek wniosków skarżących. Minister powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 1996 r. sygn. akt I SA 2046/94 a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1072/04 i sygn. akt I SA/Wa 764/05 stwierdził, że decyzja z dnia [...] marca 1992 r. pod względem prawnym jest prawidłowa, skoro była już przedmiotem oceny przez sądy administracyjne, a sądy te oddaliły skargi na wydane w tym zakresie decyzje odmowne. Sądy w wyrokach nie zawarły tezy o niestnieniu decyzji uwłaszczeniowej, którą to tezę prezentują skarżący. Organ dodał, że postępowanie uwłaszczeniowe nie było wszczynane z urzędu, lecz na wniosek Likwidatora Zakładów [...], a więc przez osobę mającą interes prawny. Nadto podniósł, że powoływane przez wnioskodawców orzeczenia Sądu Rejonowego w Ł. i Sądu Okręgowego w Ł. nie dotyczyły spraw administracyjnych i nie zawierają rozstrzygnięć co do decyzji administracyjnych. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ podniósł, że decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. dotycząca odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. i poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. wydanych w przedmiocie odmowy uchylenia - w trybie art. 161 § 1 k.p.a. - decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 1992 r. wskazuje, że nie została jeszcze rozpoznana sprawa wznowienia postępowania uwłaszczeniowego w trybie art. 145 § 1 k.p.a., co od strony proceduralnej uniemożliwia zastosowanie art. 161 § 1 k.p.a. oraz wskazuje, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] marca 1992 r. nie dotyczy sfery życia czy zdrowia wnioskodawców, ani nie odbiera im żadnych praw i nie ustanawia tych praw na ich rzecz, a także nie powoduje szkody dla gospodarki narodowej lub ważnego interesu państwa. Reasumując, organ nadzoru nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r., w związku z czym wydał decyzję z dnia [...] września 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji. W konsekwencji organ stwierdził, że decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nie jest obarczona wadami z art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie stało się z kolei przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wnieśli D., J. i J. W., przy czym skarga J. W. i J. W. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1978/07. Wnosząc o stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji wydanych w granicach tej sprawy skarżąca zarzuciła organowi, naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 11, 75 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. , art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Ponadto zarzuciła organowi naruszenie art. 21, art. 30, art. 40 i art.77 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1, art. 3, art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przyjmując, że decyzja Urzędu Wojewódzkiego w [...] jest decyzją administracyjną podlegającą weryfikacji w trybach Kodeksu postępowania administracyjnego, a nieistnienie podmiotu uwłaszczonego nie wyklucza wszczęcia postępowania dotyczącego jego praw i obowiązków. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżący ponawiają sprawę nieistnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r., co może wskazywać na podważanie wyroków sądów administracyjnych odnoszących się do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r., które to wyroki oddalały skargi na decyzje wydane przez organ nadzoru. Z wyroków tych nie wynika teza o nieistnieniu decyzji uwłaszczeniowej. Ponadto organ podniósł, że żaden sąd powszechny nie rozstrzygał sprawy administracyjnej dotyczącej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. oraz żadna z decyzji organu nadzoru (wydanych w związku z wnioskami skarżących) nie była przesłana do nieistniejącej jednostki uwłaszczonej, która w 2000 r. utraciła byt prawny. Minister Budownictwa ani jego poprzednik prawny nie wydali żadnej decyzji odbierającej skarżącym jakiekolwiek mienie, ani decyzji o charakterze egzekucyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r., nr [...] nie naruszają przepisów prawa w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), zwanej dalej p.p.s.a. Skarga dotyczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r., nr [...]. Dlatego też rozważania Sądu w sprawie niniejszej winny w pierwszym rzędzie dotyczyć kwestii związanych z badaniem legalności zaskarżonej decyzji. Dopiero wówczas, gdyby zaistniały przesłanki do uwzględnienia skargi, możliwe byłoby zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i podjęcie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wcześniejszych decyzji, o ile takie naruszenie zostałoby stwierdzone. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. – w świetle obszernego materiału dokumentacyjnego sprawy i motywów podanych przez Ministra Budownictwa w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2007 r., miała uzasadnione podstawy. Pismem z dnia 3 sierpnia 2007 r. D., J. i J. W. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Wskazali, że powyższa decyzja jest nieważna, bowiem została skierowana do podmiotu niemającego przymiotu strony w postępowaniu uwłaszczeniowym (bo on nie istnieje). Nieistnienie decyzji uwłaszczeniowej przy wszczęciu postępowania w sprawie jej uchylenia mimo nieistnienia podmiotu uwłaszczonego prowadzi do stwierdzenia, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa i została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że rażące naruszenie prawa ma miejsce jedynie wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 5 lutego 1998 r. IV 948/87;GAP 1998, nr 17). Żadną z tych wad nie są dotknięte decyzje Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. Dokonując analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz uwzględniając zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. uregulowania, organ wydał decyzję z dnia [...] września 2007 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., podnosząc że sprawa o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego w trybie art. 145 § 1 k.p.a. nie została jeszcze rozpoznana, co od strony proceduralnej uniemożliwia zastosowanie art. 161 § 1 k.p.a. Dodał, że skarżący wcześniej pismem z dnia 31 sierpnia 2004 r. żądali zmiany decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 161 § 1 k.p.a., a Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] utrzymał swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] odmawiającą zmiany - w trybie art. 161 § 1 k.p.a. - decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 764/05 oddalił skargę. Organ podniósł, że w powyższym wyroku Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. wskazał, że w niniejszej sprawie nie zostało wykazane by przedmiotowa decyzja uwłaszczeniowa stanowiła zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego albo istnienie jej powodowało poważne szkody dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów Państwa a także ze względu na brak przesłanek merytorycznych nie była możliwa jej zmiana w trybie art. 161 § 1 k.p.a. Ponadto organ stwierdził, że błędny jest pogląd skarżących o braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania uwłaszczonego. Postępowanie uwłaszczeniowe nie zostało wszczęte z urzędu, lecz na wniosek Likwidatora Zakładów [...], a więc przez osobę mającą interes prawny. Nadto wszystkie decyzje mające związek ze sprawą były wydane na skutek wniosków skarżących i im doręczone. Wobec czego nie został naruszony art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. pod względem prawnym jest zgodna z prawem, skoro decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a Sądy te wyrokami z dnia 11 lipca 1996 r. sygn. akt I SA 2046/94 i z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1072/04 oraz sygn. akt I SA/Wa 764/05 oddaliły skargi na wydane w tym zakresie decyzje odmowne. Sądy w wyrokach nie wskazały, że decyzja uwłaszczeniowa nie istnieje. A zatem należy podzielić stanowisko organów, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r., jak i utrzymana przez niego w mocy własna decyzja z dnia [...] września 2007 r. nie naruszają prawa i brak jest podstaw do uwzględnienia złożonej skargi. Wobec uznania zarzutów skargi za nieuzasadnione należało orzec jak w sentencji wyroku na postawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.