I SA/Wa 1986/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku L.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r., sprostowaną postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r., stwierdził nabycie przez Przedsiębiorstwo Państwowe - [...] z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w [...] przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...],[...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...],[...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...], uregulowane w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], Wydział Ksiąg Wieczystych. S.K. pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] marca 2015 r., wystąpił do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 1992 r., sprostowanej postanowieniem z dnia [...] lutego 1993 r., w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. L.K. wniósł o włączenie go do postępowania w charakterze uczestnika. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. umarzającą postępowanie z wniosku S.K. i L.K. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., sprostowanej postanowieniem z dnia [...] lutego 1993 r., w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], z uwagi na brak aktualnego interesu prawnego skarżących na gruncie postępowania nadzorczego. Na powyższą decyzję nie została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Następnie L.K. pismem z dnia [...] lutego 2017 r., sprecyzowanym w protokole przyjęcia interesanta z dnia [...] lutego 2017 r., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., sprostowanej postanowieniem z dnia [...] lutego 1993 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...]. Nie zgadzając się z tym postanowieniem L.K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu minister wyjaśnił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności uregulowane w art. 156-159 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie obarczona jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Minister wyjaśnił również, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl z art. 61a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa art. 61, tj. żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a k.p.a. przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. Przy czym, aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków. Badanie podstaw formalnoprawnych dotyczy również przedmiotu sprawy, tj. tego, czy istnieje decyzja, której ważność skarżący chce poddać ocenie, lub też czy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może być wszczęte na wniosek strony z uwagi na zapis w ustawie. Minister zauważył, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 157 § 2 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona, a więc zgodnie z art. 28 k.p.a. tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowana decyzja. Przy czym z art. 2 ust. 1-3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa, jako właściciela gruntu oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczane lub jego następca prawny. Osoba trzecia może brać udział w postępowaniu jeżeli wykaże, że przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu lub inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Pojęcie interesu prawnego użyte w art. 28 k.p.a. w bezpośrednim rozumieniu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny to interes osobisty, własny, indywidualny, znajdujący podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach stanu faktycznego sprawy. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby pozwalał uznać osobę za stronę postępowania administracyjnego, musi być normatywny, obiektywny, aktualny, własny, indywidualny, realny i konkretny. Minister podał, że decyzją z dnia [...] marca 1972 r., znak: [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy rozstrzygnięcie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1971 r., znak: [...] w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w części dotyczącej wywłaszczenia, a w części dotyczącej odszkodowania uchyliła ww. decyzję i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Minister ustalił, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1990 r., sygn. akt [...], spadek po J.K. zmarłej w dniu [...] lutego 1990 r., nabyli [...]. Spadek po S.K., zmarłym w dniu [...] września 1990 r. nabyli [...]. Minister wskazał, że L.K. swój interes prawny wywodzi z faktu, że jest następcą prawnym [...], która była właścicielem, nieruchomości położonych w [...] przy ówczesnej ul. [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] oraz nr [...] o pow. [...] z nieruchomości o pow. [...]. Nieruchomość ta została wywłaszczona decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1971 r., znak: [...] w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie zakładu odtworzeniowego Przedsiębiorstwa Państwowego [...]. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. została zakwestionowana w części dotyczącej działki nr [...] i nr [...]. Z pisma Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. wynika, że ww. działkom odpowiadają aktualnie działki nr [...]. Minister zauważył, że w sprawie istotnym jest wpływ zakończenia postępowania o zwrot nieruchomości na możliwość ubiegania się o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej dotyczącej tego samego gruntu. S.K. pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., a L.K. pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. złożyli wniosek o zwrot nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...]. Wniosek dotyczył działek nr [...]. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r. odmówił zwrotu na rzecz [...] nieruchomości położonej w [...] stanowiącej działkę nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 736/14 oddalił skargę S.K. na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. Minister podał, że zgodnie z art. 136 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Oznacza to, że toczące się postępowanie zwrotowe uprawnia do ubiegania się o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a jego zakończenie orzekające o zwrocie nieruchomości oznacza, że podmiot, któremu została zwrócona nieruchomość może kwestionować decyzję uwłaszczeniową jako strona postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Minister zauważył, że w sprawie ostatecznie zakończyło się postępowanie zwrotowe odmową zwrotu nieruchomości i w konsekwencji tego, następcy prawni byłego właściciela utracili wynikające z art. 136 u.g.n. uprawnienie do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., sprostowanej postanowieniem z dnia [...] lutego 1993 r. Interes prawny miał wynikać z prawa osób trzecich, które jednak nie przysługuje wnioskodawcom. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W ocenie Ministra, z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie wynika, aby wnioskodawcy przysługiwało w chwili obecnej jakiekolwiek prawo rzeczowe lub zgłoszone roszczenie w rozumieniu art. 2 ust 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. w stosunku do uwłaszczonej nieruchomości, co potwierdza treść ksiąg wieczystych nr [...] (działka nr [...]), nr [...] (działki nr [...]) oraz nr [...] (działki nr [...]). Interes prawny wnioskodawcy nie wynika także z prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1971 r., znak: [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1972 r., znak: [...] oraz decyzji z dnia [...] grudnia 1971 r. w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Minister w pełni podzielił wyjaśnienia zawarte w postanowieniu własnym z dnia [...] czerwca 2017 r. dotyczące możliwości wznowienia postępowania na podstawie art. 145 k.p.a. w sytuacji, gdy zapadnie prawomocne orzeczenie sądu lub innego organu stwierdzające sfałszowanie ww. dokumentów. Fałszywość dowodu dla swej prawnej wiarygodności powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu. W konkluzji Minister stwierdził, że brak jest podstaw do zmiany orzeczenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu. Na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył L.K. z uwagi na błędną ocenę stanu faktycznego jego stanowiska pt. "Żądanie wycofania z obiegu prawnego wszelkich decyzji związanych z wywłaszczeniem nieruchomości w [...] będących własnością J.K. z powodu braku zapłaty za wywłaszczone nieruchomości, tj. działki nr [...]; dnia [...] maja 2017 r.; monit z dnia [...] lipca 2017 r. i [...] października 2017 r." bez zachowania zasady czynnego udziału w postępowaniu i udziału w rozprawie. Skarżący wniósł o rozpatrzenie jego skargi zgodnie ze stanem rzeczywistym wedle dokumentów, które są w posiadaniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa, stronach internetowych Ministerstwa Sprawiedliwości oraz księgach wieczystych i hipotecznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] czerwca 2017 r. wydane w na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku L.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., sprostowanej postanowieniem z dnia [...] lutego 1993 r. stwierdzającej nabycie przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...], z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w [...] przy ulicy [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta przez Sąd Rejonowy w [...], w części dotyczącej działek nr [...]. W ocenie Sądu rację mają organy, że z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby wnioskodawcy przysługiwało w chwili obecnej jakiekolwiek prawo rzeczowe, co bez wątpienia potwierdza treść ksiąg wieczystych. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 61a § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższego wynika, że tylko posiadanie przymiotu strony może uprawniać do złożenia skutecznego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Pojęcie strony postępowania administracyjnego zostało z kolei zdefiniowane w art. 28 k.p.a.. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem, warunkiem koniecznym do występowania podmiotu jako strony postępowania jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie strony - jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu - może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego. Innymi słowy mówiąc, pojęcie to może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę dla sformułowania interesu lub obowiązku podmiotu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Postępowanie, którego wszczęcia domagał się skarżący, dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r.. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, w sprawach dotyczących nieruchomości stronami postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby, którym przysługują do nieruchomości prawa rzeczowe lub ich następcy prawni. Skarżący podnosił, że swój interes prawny w niniejszym postępowaniu wywodzi z faktu, że jest następcom prawnym J.K. – byłej właścicielki ww. nieruchomości o łącznej powierzchni [...], w skład której wchodzą działki objęte wnioskiem. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można podzielić stanowiska skarżącego, nie przysługuje mu bowiem status strony w niniejszym postępowaniu. Na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji został prawomocnie oddalony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 698/13). Również wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został prawomocnie oddalony (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 736/14). Tym samym skarżący nie legitymuje się żadnym prawem rzeczowym do przedmiotowych nieruchomości. W przekonaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięć, organów obu instancji, które w obu postanowieniach zostały szczegółowo powołane, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym i nie budzą zastrzeżeń co do ich prawidłowości i przydatności dla podjętego rozstrzygnięcia. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1053/17 i z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1987/12, publ. CBOSA). Powołany przepis został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego na podstawie ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18). Wprowadził on dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a §1 k.p.a. powinno być zatem ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której organ w każdym, nawet najbardziej skomplikowanym, przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych przewidzianych przepisami k.p.a. lub do takiej, w której organ prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające na podstawie o art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób dopatrzeć się w działaniu organów administracji naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Tym samym skarga w ocenie Sądu nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając powyższe okoliczności na uwadze, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.