I SA/Wa 1992/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Monika Nowicka Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. W., G. K. i M. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących J.W., G. K. i M. D. solidarnie kwotę 374 (trzysta siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta O., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty O. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną w O., oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...], zajętą pod drogę publiczną ulicę [...] - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2007 r. wydana została w następującym stanie faktycznym: Wojewoda Mazowiecki ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę - Miasto O. z mocy prawa, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), z dniem 1 stycznia 1990 r., własności opisanej na wstępie nieruchomości gruntowej zajętej pod drogę gminną ulicę [...] w O. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 31 grudnia 1989 r. współwłasność M. D., G. A. K. i J. W. W związku z wnioskiem zgłoszonym przez współwłaścicieli nieruchomości Starosta O. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] złotych i wskazał, że wypłaty odszkodowania w ustalonych w tej decyzji kwotach dokona Gmina O. ze środków własnych w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji Starosta O. wskazał, że z dniem 1 stycznia 1999 r. własność przedmiotowej działki przeszła z mocy prawa na Gminę O, co stwierdza decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2005 r. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Wysokość odszkodowania za przedmiotową działkę ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, stosownie do art. 73 ust. 2 jest gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi oraz Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Organ pierwszej instancji podkreślił, że drogi lokalne miejskie, które w tym dniu były we władaniu gmin, stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych wyróżnioną jedynie ze względów historycznych. Powołał się w tej kwestii na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt II SA/Łd 2226/01 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1155/04. Odwołanie od decyzji Starosty O. wniósł Prezydent Miasta O., który zakwestionował rozstrzygnięcie w części obejmującej wskazanie Gminy O. jako podmiotu zobowiązanego do zapłaty ustalonego odszkodowania. Odwołujący podniósł, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [...] w O. nie była drogą gminną, gdyż była ona zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich uchwałą nr 245 Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Stołecznego Warszawskiego Nr 17 z dnia 1 sierpnia 1988 r.). Drogi lokalne miejskie dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zatem, zdaniem odwołującego się, w przedmiotowej sprawie odszkodowanie winien wypłacić Skarb Państwa. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] uchylił, na podstawie art. 138 § 2 kpa, zaskarżoną odwołaniem decyzję Starosty O. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo określił podmiot właściwy do wypłaty odszkodowania w niniejszej sprawie. Uznał jednak, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia odszkodowania winno być poprzedzone rozprawą administracyjną, o której mowa w art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wynika to, zdaniem organu z faktu, iż zgodnie z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami art. 129 ust. 5 i 130 ust. 1 powołanej ustawy odszkodowanie ustala starosta po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość rynkową nieruchomości. W omawianej sprawie rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy, jednak organ pierwszej instancji obowiązany był przeprowadzić rozprawę administracyjną, o jakiej mowa w art. 118 ust. 1 tej ustawy. Rozprawa przeprowadzona z udziałem rzeczoznawcy majątkowego stwarza bowiem dla strony możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, zgłaszania wyjaśnień, żądań i propozycji. W ocenie organu odwoławczego decyzja Starosty O. wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujących organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia jej po zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego złożyli: J. W., M. D. i G. K. Skarżący zakwestionowali zasadność uchylenia decyzji Starosty O. ustalającej odszkodowanie tylko z tego powodu, że przed wydaniem tej decyzji nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna. Zdaniem skarżących, rozprawa była całkowicie zbędna i nieprzeprowadzenie jej nie ma wpływu na formalny i prawny stan sprawy. Stronom postępowania organ pierwszej instancji umożliwił wypowiedzenie się w sprawie zebranych dowodów oraz ewentualne zgłoszenie zarzutów, informując je pismem z dnia 31 maja 2006 r. nr [...] o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Na tym etapie postępowania strony nie wniosły zastrzeżeń co do zgromadzonego materiału dowodowego, nikt - w tym również Prezydent O. - nie zakwestionował wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym. Brak rozprawy nie mógł więc mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Skoro organ odwoławczy nie podzielił jedynego zarzutu odwołania odnoszącego się do braku obowiązku Gminy O. do wypłaty należnego odszkodowania, to wydana przez Wojewodę Mazowieckiego jedynie przedłuża postępowanie i w ten sposób utrudnia właścicielom uzyskanie należnego odszkodowania. Jest to tym bardziej istotne, że postępowanie i tak trwało ok. 14 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy zarówno prawa materialnego jak i prawa procesowego. Sposób, w jaki ustalono wysokość odszkodowania nie budzi wątpliwości w świetle obowiązujących w tym względzie przepisów, stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji zawiera dostateczne uzasadnienie w tym względzie. Za prawidłowe również uznać należało wskazanie Gminy O. jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Stanowisko organów obu instancji dotyczące tej kwestii zgodne jest z podzielaną przez skład orzekający w niniejszej sprawie dotychczasową linią orzecznictwa sądowego, która wyrażona została w: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 2226/01 (ONSA 2004/1/17) LEX nr 84111, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1596/2005, LEX nr 232231, a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1155/04, LEX nr 164941. W orzeczeniach tych przedstawiona została obszerna argumentacja prawna obejmująca m.in. wykładnię art. 73 ust. 1 i 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wątpliwość prawna dotycząca podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za drogi należące w dniu 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg lokalnych miejskich może być wyjaśniona poprzez wykładnię językową, uzupełnioną wykładnią historyczną, systemową i celowościową. Powołał się na nią Starosta O. w uzasadnieniu swojej decyzji z [...] czerwca 2006 r. Dokonując natomiast oceny zaskarżonej decyzji w jej pozostałym, zasadniczym zakresie stwierdzić należy, że została wydana z naruszeniem art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., które miało wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści tego przepisu, odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zasady i tryb ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości określają przepisy art. 128 -135 ustawy o gospodarce nieruchomościami objęte rozdziałem 5 działu III tej ustawy. Przepisy te nie przewidują obowiązku przeprowadzenia rozprawy. Natomiast art. 118 ust. 1, na który wskazał Wojewoda Mazowiecki uzasadniając swój pogląd o potrzebie przeprowadzenia rozprawy, zawarty jest w dziale III rozdział 4 ustawy, który reguluje postępowanie dotyczące wywłaszczenia nieruchomości. Rozprawa administracyjna winna być przeprowadzona wówczas, gdy w ocenie organu zaistnieją w sprawie przesłanki określone w art. 89 kpa, a więc zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że taka konieczność nie zachodzi. Strony nie wnosiły zastrzeżeń ani co do sposobu sporządzenia operatu szacunkowego ani do określonej w nim wartości nieruchomości. Błędna ocena prawna sprawy będąca wynikiem wadliwej wykładni art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. skutkowała wadliwym ustaleniem przez Wojewodę Mazowieckiego, że konieczne jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przez organ pierwszej instancji. Doszło zatem do naruszenia także prawa procesowego - art. 138 § 2 kp wskutek jego błędnego zastosowania. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.