I SA/Wa 1995/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] lipca 2010 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [..] lipca 2010 r. nr [..] po rozpatrzeniu wniosku P. działających przez P. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [..] lutego 2010 r. nr [..] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [..] z dnia [..].02.2004 r. nr [..] nr [..] dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego P. działką nr [..] z obrębu [..] położoną w W. w rejonie ulic: [..] – w części dawnych nieruchomości określonych jako: Miasto O. blok [..] – teren pod ulice – cz. o powierzchni [..] ha i Miasta O. blok [..] – teren pod ulice cz. o pow. [..] ha wykazanych na mapie – wyrys z mapy ewidencyjnej – zaewidencjonowanej przez Urząd Gminy W. w dniu [..] 02.2000 r. pod Nr [..] oraz pod poz. [...] wykazu tabelarycznego - utrzymał decyzję z dnia [..] lutego 2010 r. w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Wojewoda [..], działając na podstawie art. 34 i 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 86, poz. 789) oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe P. gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. Nr 4, poz. 29), decyzją nr [..] z dnia [...] 02.2004 r. stwierdził nabycie z dniem 27 października 2000 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w W. w rejonie ulic [..], oznaczonego jako działka nr [..] z obrębu [..] o powierzchni [..] m2 oraz nabycie prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Wnioskiem z dnia [..] 02. 2009 r., uzupełnionym pismami z dnia [..] 03.2009 r. i z dnia [..] 05.2009 r. E. S., reprezentująca Z. P. i W. M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji uwłaszczeniowej, wskazując, że część obszaru objętego tą decyzją nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Organ ustalił, że żądanie dotyczy terenu pod ulicami z nieruchomości hipotecznej [..] (poz. [.] wykazu) i z nieruchomości hipotecznej [..] (poz.[..] wykazu). Minister Infrastruktury decyzją z dnia [..] 02.2010 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [..] z dnia [..] 02.2004 r. dotyczącej uwłaszczenia P. działką nr [..] z obrębu [..] położoną w W. w rejonie ulic: [..] – w części dawnych nieruchomości określonych jako: [..] – teren pod ulice – cz. O pow. [,...] ha i [..] – teren pod ulice cz. O pow. [..] ha i wykazanych na mapie –wyrys z mapy ewidencyjnej –zaewidencjonowanej przez Urząd Gminy W/. w dniu [..] 02.2000 r. pod [...] az pod poz. [..] tabelarycznego uznając, że grunty te nie stanowiły własności Skarbu Państwa. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosły P. działające przez P. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W., podnosząc, iż wskazana w uzasadnieniu decyzji mapa wraz z wypisem z rejestru gruntów z dnia [..]. 02. 2000 r. potwierdza, iż teren objęty został wywłaszczeniem. Pod poz. [..] wykazu widnieje wpisana nazwa nieruchomości [..] – teren pod ulice o powierzchni [....] ha a pod poz. [.] tabeli [..] - teren pod ulice –cz. o pow. [..] ha. Zdaniem P. .z powyższego wynika, iż nieruchomości te zostały objęte wywłaszczeniem. Ponadto, w uzasadnieniu wniosku podniesiono, że grunt objęty roszczeniem byłych spadkobierców winien być wydzielony geodezyjnie w celu uniknięcia rozbieżności co do granic przedmiotowej nieruchomości użytkowanej przez P. i inne osoby lub podmioty. Rozpoznając powyższy wniosek i ponownie analizując materiał dowodowy organ ustalił, że zasadniczą przesłanką wynikającą z przepisu art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), który stanowił podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody [..] z dnia [..] 02.2004 r. warunkującą możliwość uwłaszczenia P. było to, że grunty musiały stanowić własność Skarbu Państwa. Tymczasem z akt sprawy wynika, że teren pod ulice z nieruchomościami [..] i z nieruchomości [..] stanowił własność H. A. M., co wynika z aktu notarialnego z dnia [...] 06.1935 r. Rep. Nr [...] i wyroku Sądu Polubownego w W. z dnia [..] 08.1942 r. Spadkobiercami H. A. M. są: Z. P. i W. M. (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] W. z dnia [..] 05.1982 r. sygn. akt [..] i z dnia [..] 08.1988 r. sygn. akt [..] ). Tymczasem w uzasadnieniu decyzji Wojewoda [..] stwierdził, że przedmiotowy grunt stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [..] W. o wywłaszczeniu z dnia [..] 04.1953 r. nr [..]. Zdaniem Ministra Infrastruktury orzeczeniem tym nie był objęty teren pod ulicami z dawnej nieruchomości hipotecznej [..] o powierzchni [..] ha (poz. [..] wykazu) oraz z nieruchomości hipotecznej [..] o powierzchni [..] ha (poz. [..] wykazu). Zdaniem organu w przedmiotowych aktach nie ma też żadnego innego orzeczenia ani decyzji wskazującej, aby Skarb Państwa stał się właścicielem tych terenów, a P. nie wskazała także na żaden dokument mogący potwierdzać własność Skarbu Państwa do w/w dawnych nieruchomości hipotecznych. Takim dokumentem zdaniem organu nie jest mapa wraz z wypisem z rejestru gruntów z dnia [..] 02.2000 r. zaewidencjonowana pod Nr [..], na którą powołuje się skarżący. Odnosząc się do zarzutu P., że "w treści decyzji o wywłaszczeniu z dnia [..] kwietnia 1953 r. na stronie pierwszej, Prezydium Rady Narodowej orzeka o wywłaszczeniu na własność Państwa z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej nieruchomości położone m.in. we wsi [..] i wymienia w treści nazwiska osób, którym własność zostaje odjęta, a wśród tych osób znajduje się również M. H., organ stwierdził, że w/w orzeczeniem z dnia [..] 04.1953 r. wywłaszczono m.in. od H. M. wyłącznie nieruchomości należące do dawnych gruntów [..] Nie była jednak nim objęta dawna nieruchomość określona jako: [..] – teren pod ulice – cz. I oraz Miasto [..] blok [...]– teren pod ulice cz. Także zarzut P. dotyczący braku wyodrębnienia ewidencyjnego części przedmiotowej nieruchomości, objętej wnioskiem następców prawnych dawnego właściciela w zakresie w którym orzeczono o nieważności decyzji o uwłaszczeniu, jest zdaniem organu nieuzasadniony, bowiem do ścisłego oznaczenia granic tego terenu może dojść na etapie wykonania zaskarżonej decyzji w drodze podziału nieruchomości dokonanego w trybie przewidzianym w art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wcześniej zdaniem organu brak byłoby podstaw materialnoprawnych do wydzielenia tego terenu (organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17.02.2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1629/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z powyższych ustaleń organ wywiódł, że działka nr [..] objęta zaskarżoną decyzją w części dotyczącej dawnych nieruchomości określonych jako: Miasto [..] blok [..] – teren pod ulice – cz. [..] – teren pod ulice cz. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, zatem decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [..] nr [..] z dnia [.] 02.2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ rażąco narusza art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego " Polskie Koleje Państwowe". Z materiału dowodowego nie wynika także zdaniem organu, aby w niniejszej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, o jakich mowa w art. 156 § 2 kpa. Uzupełniająco organ podniósł, że zabudowanie uwłaszczonej nieruchomości infrastrukturą kolejową co podnosi P. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, jako że zabudowa ta nie ustanawia własności Skarbu Państwa. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] lipca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. w W., zarzucając naruszenie przez organ: art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 107 § 3 kpa, art. 7 i art. 77 § 1 kpa, art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego " Polskie Koleje Państwowe" wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [..] 02.2010 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż orzeczeniem z dnia [..] kwietnia 1953 r. o wywłaszczeniu nie były objęte dawne nieruchomości określone jako: Miasto [..] blok [..] – teren pod ulice – cz. o pow. [..] ha i Miasto [..] blok [..] – teren pod ulice – cz. o pow. [..] ha. Zdaniem skarżącej w treści decyzji o wywłaszczeniu z dnia [..] kwietnia 1953 r. na stronie pierwszej Prezydium Rady Narodowej orzeka o wywłaszczeniu na własność Państwa z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej nieruchomości położone m.in. we wsi [..] i wymienia w treści nazwiska osób, którym własność zostaje odjęta. Wśród tych osób znajduje się również ob. M. H. Dalej w treści decyzji wymienia się działki nieustalonych właścicieli, ze wskazaniem numeru bloku i działki oraz powierzchni ogólnej. Wobec powyższego zdaniem skarżącej brak jest podstaw do przyjęcia, iż dawny teren pod ulice z bloku [..] i teren pod ulice blok [..] nie były objęte wywłaszczeniem w ramach tej decyzji. Przeciwnie, ówcześni właściciele nieruchomości zostali w decyzji wskazani, jako właściciele ustaleni, gdyż odnośnie nieustalonych właścicieli dokonano wywłaszczenia opisując nr bloku, nr działki i podając powierzchnię ogólną w m2. Zdaniem skarżącej H. M. opisana w wierszu [.] od góry orzeczenia została wywłaszczona z posiadanych nieruchomości. Natomiast zdaniem skarżącej mapa wraz z wypisem z rejestru gruntów nr [..] z dnia [.] lutego 2000 r. potwierdza, iż teren ten został objęty wywłaszczeniem, ponieważ pod pozycją [..] wykazu widnieje wpisana nazwa nieruchomości [..] – teren pod ulice – cz. o pow. [...] ha. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja została także niewłaściwie uzasadniona "ponieważ na przestrzeni czasu doszło do zmiany oznaczenia działek w terenie którego dotyczy przedmiotowa sprawa, podzielono działkę nr [...] i utworzono szereg działek ewidencyjnych nadając im odpowiednią numerację do czego organ się nie odniósł". W sytuacji gdy podnoszone roszczenie nie jest geodezyjnie wydzielone i oznaczone ewidencyjnie, orzekanie o nieważności decyzji Wojewody [..] uwłaszczającej [..] nr [..] stanowi zdaniem skarżącej naruszenie jej uprawnień w konsekwencji czego P. zostaje pozbawione możliwości pełnego dysponowania swoim prawem wynikającym z powyższej decyzji uwłaszczeniowej. Zdaniem skarżącej po wydaniu decyzji z dnia [..] lutego 2010 r. nie będzie wiadomo jaka dokładnie powierzchnia gruntu objęta decyzją nr [..] pozostała w dyspozycji P. Dlatego też grunt objęty roszczeniem winien być wydzielony geodezyjnie – w celu uniknięcia rozbieżności co do granic przedmiotowej nieruchomości użytkowanej przez P. i inne osoby lub podmioty. W przedmiotowej sprawie zdaniem skarżącej mamy do czynienia z sytuacją, w której określony w decyzji stan (dawna numeracja działek) nie jest zgodny ze stanem rzeczywistym (aktualną numeracją działek) co wiąże się z problemem jej wykonalności. Nie może być bowiem niepewności co do stanu praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa, a stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości. Minister Infrastruktury zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy własną decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [..] z dnia [.] lutego 2004 r. dotyczącą uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowe P. działką nr [.] z obrębu [..] położoną w W. w rejonie ulic: [..]– w części dotyczącej dawnych nieruchomości określonych jako [...] – teren pod ulice cz. o pow. [...] ha" i Miasto [..] – teren pod ulice cz. o powierzchni [..] ha. Należy podkreślić, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym. Przedmiotem tego postępowania jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Celem tego postępowania jest zbadanie, czy decyzja, której zarzucono nieważność, dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, natomiast organ orzekający o nieważności nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2007 r. (II OSK 1032/06, LEX nr 368207), rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa (vide wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., ISA 2134/99 LEX 54120). W wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (I OSK 996/06, LEX nr 354687) stwierdził, że przy ustaleniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. Zatem gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie przez organ określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie całkowicie podziela w tym zakresie powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody [..] z dnia [..] lutego 2004 r. dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego P. był art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.) Zgodnie z treścią tego przepisu, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 października 2000 r., z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. (ust. 1), natomiast w ust. 4 tego artykułu stwierdzono, że nabycie praw, o których mowa w ust. 1 nie może naruszać praw osób trzecich. Zasadniczą zatem przesłanką wynikającą z tego przepisu, warunkującą możliwość uwłaszczenia P. było to, że grunty te musiały stanowić własność Skarbu Państwa, a ponadto uwłaszczenie nie mogło naruszać praw osób trzecich. Wojewoda [..] w punkcie I decyzji z dnia [..] lutego 2004 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe P., którego następcą prawnym jest Spółka P. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, oznaczonego jako działka nr [...] a w uzasadnieniu tej decyzji podniósł, że przedmiotowy grunt stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [..] W. o wywłaszczeniu z dnia [..] kwietnia 1953 r. nr [...] Zdaniem Sądu należy podzielić stanowisko Ministra Infrastruktury, że powyższym orzeczeniem nie były objęte nieruchomości oznaczone jako Miasto [..] - teren pod ulice cz. o powierzchni [...] ha i Miasto [..] blok [..] – teren pod ulice cz. o pow. [..] ha. Natomiast orzeczeniem tym rzeczywiście wywłaszczono nieruchomości stanowiące własność H. M., ale należące do dawnych nieruchomości oznaczonych jako [..]. Przemawia za tym redakcja decyzji wywłaszczeniowej, z której wynika, że z nieruchomości [..] wywłaszczono działki należące do wymienionych osób fizycznych o podanych powierzchniach oraz działki o ogólnej powierzchni [..] ha, [..] m2 z nieruchomości [..] należące do wymienionych osób fizycznych w tym H. M., a także działki z bloku [..], których właścicieli nie ustalono. Rację ma także Minister Infrastruktury twierdząc, że w aktach przedmiotowej sprawy nie ma również żadnego innego orzeczenia, ani decyzji wskazującej, aby Skarb Państwa stał się właścicielem powyższych działek, a skarżący nie wskazał też żadnego innego dokumentu potwierdzającego własność Skarbu Państwa do tych nieruchomości. Takim dokumentem jak słusznie zauważa organ, nie może być mapa wraz z wypisem z rejestru gruntów wykonana dopiero w dniu [..] 02.2000 r. zaewidencjonowana pod nr [..] w Urzędzie Gminy W. , na którą powołuje się skarżąca. Ponadto należy podkreślić, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 1999 r. I SA 1527/098, LEX 48554 wynika, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązuje zasada, iż organ administracyjny orzeka wyłącznie kasacyjnie, co oznacza, że nie może on orzekać co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją. Może jedynie albo stwierdzić nieważność decyzji, albo jej niezgodność z prawem, a w braku przesłanek do takiego orzekania – odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Inaczej mówiąc nie jest władny zmienić takiej decyzji ani też – uchylając ją – orzec jednocześnie co do istoty o prawach lub obowiązkach strony postępowania. Tym bardziej więc organ administracji publicznej powołany do stwierdzenia nieważności decyzji nie może rozstrzygać o kwestiach wykraczających poza przedmiot sprawy. Zdaniem Sądu skoro organ prawidłowo ustalił, że sporny grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa, to decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [..] z dnia [..] lutego 2004 r. w części odnoszącej się do dawnych nieruchomości określonych jako Miasto [..] blok [..] teren pod ulice cz. o pow. [..] i Miasto [..] blok [..] teren pod ulice cz. o pow. [...] ha zawiera wadę o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż rażąco narusza prawo tj. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.