I SA/Wa 2002/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędzia WSA Dorota Apostolidis Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2011 r. sprawy ze skarg T. B., K. R. i D. R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I. Stan faktyczny 1. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosków T. B., K. R. i D. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], w części dotyczącej nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat G. nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w obrębie [...] - utrzymał w mocy własną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat G. własności nieruchomości gruntowej zabudowanej, stanowiącej w dniu 1 stycznia 1999 r. działkę [...], dla której prowadzona była księga wieczysta nr KW [...] (obecnie wg danych z ewidencji gruntów część ta stanowi działkę nr [...]. Decyzja stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego. T. B. wnioskiem z dnia 17 września 2008 r. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej nabycia przez Powiat G. działki nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] października 2008 r. K. i D. R. wnieśli o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej nabycia przez Powiat G. działki nr [...]. Wnioskiem z dnia 17 października 2008 r. M. K. wniosła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej nabycia przez Powiat G. działki nr [...]. W uzasadnieniach wnioskodawcy podnieśli, iż w dniu wydania spornej decyzji przedmiotowe nieruchomości należały do osób fizycznych, nie mogły zatem przejść na własność Powiatu G. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] marca 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. twierdząc w uzasadnieniu, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności tej decyzji, bowiem z akt sprawy wynika, iż w stosunku do spornych nieruchomości toczyły się postępowania sądowe o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym, w których ustalono, iż właścicielem spornych nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. stał się Powiat G., a zatem w dacie przetargu i w dacie zawarcia umowy sprzedaży, był on jedynym podmiotem uprawnionym do dysponowania i rozporządzania tą nieruchomością, co przesądza, iż Skarb Państwa - Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, nie był legitymowany do zbycia przedmiotowych działek na rzecz osób fizycznych. Wyrokami sądowymi unieważniono więc akty sprzedaży nieruchomości. Minister Skarbu Państwa badając ponownie sprawę wskutek wniosków K. i D. R., T. B. oraz M. K. - nie znalazł podstaw prawnych do zmiany stanowiska i decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. i D. R. oraz skargi T. B. wyrokiem z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1261/09 uchylił decyzje Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2009 r. oraz z dnia [...] czerwca 2009 r., zarzucając, iż organ nadzorczy oparł rozstrzygnięcie sprawy w prowadzonym postępowaniu nadzorczym na orzeczeniach wydanych przez sądy powszechne po dniu wydania decyzji komunalizacyjnej, a więc zdaniem sądu zastosowano błędne kryterium oceny zgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej. Sąd uznał, że obowiązkiem organu nadzorczego powinno być ustalenie, czy wydaniu decyzji w dniu [...] sierpnia 2004 r. towarzyszyła okoliczność wymieniona w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności, czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Następnie Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. 3. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Skarbu Państwa stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem o szczególnym charakterze, gdyż wkracza w ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji, która ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych. Dlatego też stwierdzenie nieważności takich decyzji, może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Katalog przyczyn stwierdzenia nieważności przez organ wyższego stopnia wyrażony w art. 156 kpa jest katalogiem zamkniętym i ustawodawca nie przewidział możliwości jego modyfikowania o dowolne interpretacje organu. W wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r. I OSK 996/06, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że "przy ustaleniu cech rażącego naruszenie prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku zatem gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa." W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez Wojewodę [...] przy wydaniu kwestionowanej decyzji, gdyż w dniu orzekania zachodziły wszystkie przesłanki do nabycia w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez Powiat G. własności przedmiotowych nieruchomości. Przy czym, istotne w sprawie jest, iż decyzja wydana na podstawie art. 60 posiada charakter decyzji deklaratoryjnej, a więc organ wydający akt orzeka tylko, czy stan rzeczy powstał z mocy samego prawa, i czy dany stan zaistniał. Z tej przyczyny skarżona decyzja działa ex tunc, tj. od momentu, w jakim dany stan prawny zaistniał. Zdaniem organu, nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa stanowisko odwołującego, iż nie można przekazywać mienia Skarbu Państwa w trybie art. 60 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), gdyż fakt, iż nieruchomość na mocy art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.), została powierzona Agencji Nieruchomości Rolnych, nie zmienia statusu właścicielskiego nieruchomości, która nadal pozostaje własnością Skarbu Państwa, przez co należy uznać, iż została spełniona przesłanka dotycząca własności, określona w art. 60 ustawy. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. B.; zarzucając naruszenie (1) art. 28 kpa, art. 7, 12 § 1 oraz 107 § 3 kpa, (2) decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. zarzucając naruszenie podstawowych zasad państwa prawa wyrażonych w art. 21, art. 64 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, (3) ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. Nr 91, poz. 578) art. 47 pkt 1 ust. 3, (4) ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną - art. 60 - i domagał się unieważnienia decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz unieważnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. 2. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli również K. R. i D. R.; zarzucając naruszenie: (1) art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, (2) art. 6, 7 i 8 kpa, (3) art. 2, 7 i 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz (4) art. 5 i 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece - wnieśli o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej decyzji Ministra Skarbu Państwa. 3. W odpowiedzi na skargi Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. w części dotyczącej nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat G. nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w obrębie Ł., szczegółowo opisanej w osnowie zaskarżonej decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. 3. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., działając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania, stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa będące w tym dniu we władaniu Z. w R. stało się mieniem Powiatu G., w tym, m. in., część nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w obrębie Ł., stanowiącej w dniu 1 stycznia 1999 r. działkę ewid. nr [...]. Z akt sprawy wynika również, że umową zawartą w formie aktu notarialnego, po przeprowadzonym przetargu przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa, w dniu [...] listopada 2000 r. nieruchomość położoną w R. stanowiącą działkę ewid. nr [...], nabył T. B., a w dniu [...] stycznia 2001 r. został wpisany do księgi wieczystej tej nieruchomości jako właściciel, natomiast aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2003 r. D. R. i K. R. nabyli od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Ł. stanowiącą działkę ewid. Nr [...]. Z powyższego wynika, że przedmiotowa nieruchomości podlegały podwójnemu, obrotowi - Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa po przetargu na zbycie tej nieruchomości w dniu [...] listopada 2000 r. sprzedała tę nieruchomości osobom fizycznym w formie aktu notarialnego, co zostało ujawnione w księdze wieczystej, a następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. ta sama nieruchomość - stała się mieniem Powiatu G. 4. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie - o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. - zostało wszczęte wnioskami: T. B. z dnia [...] września 2008 r. w części dotyczącej nabycia przez Powiat G. działki nr [....]; K. R. i D. R. z dnia [...] października 2008 r. w części dotyczącej nabycia przez Powiat G. działki nr [...]; i M. K. z dnia [...] października 2008 r. w części dotyczącej nabycia przez Powiat G. działki nr [...], z uwagi na to, że jak stwierdzili wnioskodawcy - w dniu wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. przedmiotowe nieruchomości należały do osób fizycznych, nie mogły zatem przejść na własność Powiatu G. 5. Podnieść należy, iż wydana na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2009 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymana w mocy decyzją tego Ministra z dnia [...] czerwca 2009 r. była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który po rozpoznaniu skargi K. i D. R. oraz T. B. wyrokiem z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1261/09 uchylił decyzje Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2009 r. oraz z dnia [...] czerwca 2009 r., i stwierdził w uzasadnieniu, iż ustalenie, czy zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, a w szczególności, czy ta decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 kpa - powinno odnosić się do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji, co do której prowadzone jest postępowanie nadzorcze. "Wobec powyższego, a więc mając na uwadze deklaratoryjny charakter decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., organ nadzorczy były [był] obowiązany ustalić czy wydanie tego aktu nastąpiło z naruszeniem prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji ..." - wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1261/09. Zdaniem niniejszego składu orzekającego Minister Skarbu Państwa tego nie uczynił. W tym miejscu należy zacytować fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia 2 sierpnia 2010 r., w której Minister Skarbu Państwa stwierdził, że "W przedmiotowej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez Wojewodę [...] przy wydaniu kwestionowanej decyzji, gdyż w dniu orzekania zachodziły wszystkie przesłanki do nabycia w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (...) przez Powiat G. własności przedmiotowych nieruchomości. Przy czym, istotne w sprawie jest, iż decyzja wydana na podstawie art. 60 posiada charakter decyzji deklaratoryjnej, a więc organ wydający akt orzeka tylko, czy stan rzeczy powstał z mocy samego prawa, i czy dany stan zaistniał. Z tej przyczyny skarżona decyzja działa ex tunc, tj. od momentu, w jakim dany stan prawny zaistniał.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 grudnia 2009 r. stwierdził wyraźnie, przywołując równocześnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1880/06, który to pogląd niniejszy skład orzekający podziela w zupełności, iż ustalenie, czy zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. powinno odnosić się do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji, co do której prowadzone jest postępowanie nadzorcze. Dodać należy, że takie stanowisko znajduje swoje uzasadnienie również w doktrynie prawa administracyjnego - bowiem Jerzy Starościak (w: Prawo Administracyjne, Warszawa 1977, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, wyd. 4. zmienione, s. 239), stwierdził, że "Przyjmując ten podział [akty administracyjne konstytutywne i deklaratoryjne - M.T.], należy przyznać, że jest on oparty na kryteriach względnych. W każdym bowiem wypowiedzeniu się organu państwowego będącym aktem administracyjnym tkwi pewien element tworzenia nowych stosunków." W tej sytuacji należy przyjąć, iż Minister Skarbu Państwa rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. - nie wykonał wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 grudnia 2009 r., i z tych przyczyn zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie mogły się ostać. 6. Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe, oraz, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż przekazanie prawa własności nieruchomości do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest przeszkodą w przekazaniu na rzecz powiatu mienia Skarbu Państwa obejmującego przedmiotowy majątek (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r. I OSK 403/10). 7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.