I SA/Wa 2009/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Gabriela Nowak, , po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. T. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. UZADSADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 25 czerwca 2021 nr KOA/2081/Sr/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 9 marca 2021 r. nr Śr/413/55/2021 (powinno być nr ŚR.413.2.2021.AM) w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 25 lutego 2021 r. T. T. wystąpił o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej w związku z konicznością sprawowania opieki nad matką M. T. Wójta Gminy [...] decyzją z dnia 9 marca 2021 r. nr ŚR. 413.2.2021.AM odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej w związku z konicznością sprawowania opieki nad matką M. T. W uzasadnieniu wskazano, że świadczenie nie przysługuje wnioskodawcy z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł T. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę wskazało, że podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111). Decyzje wydawane w przedmiocie świadczeń rodzinnych nie mają charakteru uznania administracyjnego. Ustawodawca wyznaczył ścisłe kryteria warunkujące możliwość przyznania tego rodzaju pomocy finansowej. Regulacja prawna w tym zakresie ma charakter bezwzględny i organ administracji jest nią ściśle związany, oznacza to, iż bierze pod rozwagę jedynie przesłanki wskazane przez ustawodawcę. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 16 listopada 2020 r. przyznał T. T. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad M. T. od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 października 2021 r., w wysokości 620,00 zł miesięcznie. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. I aby ten wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, przykładowo rozważając możliwość ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do czasu wyeliminowania decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna lub zastosować inne rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie prawo wyboru świadczenia (np. poprzez uchylenie decyzji przyznającej świadczenie). W aktach znajduje się oświadczenie T. T., że rezygnuje on z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego od momentu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matka M. T. Organ I instancji nie kwestionuje wyboru przez wnioskodawcę świadczenia, jednak wskazał, że nie może przyznać wnioskowanego świadczenia, gdyż niepełnosprawność M. T. powstała w wieku dorosłym. Takie uzasadnienie organ II instancji uznał za błędne, ponieważ w niniejszej sprawie nie wystarczy odwołać się do brzmienia przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy bowiem mieć na względzie, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r" sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Szeroko jest prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1. Ponadto Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym regulacje zawarte w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (wyroki z dnia: 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14, 13 listopada 2015 r" sygn. akt 1 OSK 1286/14, 21 czerwca 2017 r" sygn. akt I OSK 829/16, 12 maja 2017 r" sygn. akt I OSK 328/16 oraz 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/17 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolegium podniosło, że stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji czyni bezcelowym uchylenie tej decyzji przez organ II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja organu odwoławczego oraz zawarte w niej poglądy nie są wiążące dla organu I instancji. Zagadnienie może rozstrzygnąć jedynie orzeczenie sądu administracyjnego wydane w niniejszej sprawie, które będzie wiążące dla organów. W aktualnym stanie sprawy, skoro decyzja przyznająca prawo do zasiłku dla opiekuna na podstawie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie została uchylona, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, istnieje przeszkoda do przyznania żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego do czasu uchylenia lub zmiany decyzji dotyczącej przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji, gdyż zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych możliwe jest jedynie przez organ, który wydał decyzję. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. T. zarzucając jej: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, bowiem wnioskodawca wskazał, iż w przypadku przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje on z pobieranego zasiłku, Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia. Wobec powyższego należy uznać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych , oraz od treści art. 24 ust. 2 ustawy, wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej zasadami wynikającymi z kilku przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia. W niniejszej sprawie, T. T., który decyzją z dnia 16 listopada 2020 r. miał ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, dokonał wyboru świadczenia, albowiem w związku ze złożonym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 25 lutego 2021 r. złożył pisemne oświadczenie, że z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Akta sprawy zawierają oświadczenie strony w tej kwestii z dnia 25 lutego 2021 r. Wobec powyższego należy stwierdzić, że złożone do akt sprawy oświadczenie skarżącego w sposób niewątpliwy wykazało jego wolę, co do rezygnacji z przysługującego mu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niezależnie od warunkowego charakteru oświadczenia o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ("z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego"), wybór co do rodzaju świadczenia jest oczywisty. Z treści pism i oświadczenia skarżącego jednoznacznie wynika, że chce on uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, nie chce jednak utracić ciągłości otrzymywania świadczenia. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo wyboru świadczenia. Poza tym, sprzeczna z koncepcją racjonalnego prawodawcy byłaby akceptacja sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną wnioskująca o przyznanie drugiego ze świadczeń, musiałaby najpierw zrzec się świadczenia uprzednio przyznanego, by następnie oczekiwać w niepewności na wydanie decyzji przyznającej świadczenie korzystniejsze, bez pewności jego uzyskania, pozostając bez środków do życia. Aby zatem wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona deklarowała rezygnację ze specjalnego zasiłku opiekuńczego "z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego", co jest równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie decyzji odnoszących się do pierwszego z wymienionych świadczeń, w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że to ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku opiekuńczego, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku opiekuńczego w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1676/18.). Zatem, to po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. W sytuacji bowiem zbiegu uprawnień oraz dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem z uwzględnieniem daty złożenia żądania. Wobec powyższego należy uznać, że zarówno decyzja organu II instancji jak i I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 par. 1 oraz art. 80 k.p.a., a także z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik sprawy, a zatem musiało skutkować uchyleniem decyzji obu instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.