I SA/Wa 2010/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2016 r. sprawy ze skargi "X" spółka akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2015r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania B. Spółka Akcyjna od decyzji Prezydenta miasta W. nr [...] z dnia ...] czerwca 2015 r., ustalającej z urzędu dla B. Spółki Akcyjnej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...] z obrębu [...] i działki [...] z obrębu [...] o łącznej pow. [...] ha spowodowanego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości, ostateczną decyzją Prezydenta miasta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Prezydent miasta W., na wniosek B. S.A. z dnia 3 października 2011 r. uzupełniony w dniu [...] czerwca 2012r. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...], położonych w [...] w Dzielnicy [...] przy ul. [...] i ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] lutego 2013 r. Zawiadomieniem z dnia 4 marca 2015 r. Prezydent miasta W. zawiadomił B. Spółkę Akcyjną o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości na skutek jej podziału. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...]. Prezydent miasta W. ustalił z urzędu dla B. Spółki Akcyjnej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki ew. [...] z [...] i działki nr [...] z obrębu [...] o łącznej pow. [...] ha spowodowanego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości, ostateczną decyzją Prezydenta miasta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła B. Spółka Akcyjna. Strona zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 98a ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej mimo braku przesłanek ustawowych, naruszenie art. 7 i 77 Kpa poprzez brak pełnego wyjaśnienia sprawy i dokonania wnikliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. T., a także naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. brak wskazania przyczyn, dla których organ I instancji nie uwzględnił uwag spółki do operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R.T. i z jakich powodów uznał wyjaśnienia rzeczoznawcy za prawidłowe, pomimo że nie zawierają one odpowiedzi na uwagi zgłoszone przez spółkę. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 10 Kpa poprzez uniemożliwienie stronie odwołującej się przedłożenia dowodu w postaci operatu szacunkowego. Z powyższych przyczyn B. Spółka Akcyjna wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a także o dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego, którego opracowanie zleciła B. Spółka Akcyjna. Rozpatrując odwołanie organ podniósł, że zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. la, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Decyzja o podziale stała się ostateczna z dniem [...] lutego 2013 r., a zatem decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dniu wydania decyzji o podziale obowiązywała uchwała nr [...] Rady miasta W. z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. Organ w pierwszej kolejności zbadał treść i skutki decyzji nr [...] o podziale nieruchomości z dnia [...] lutego 2013 r. W wyniku tejże decyzji nieruchomość gruntowa, dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...], składająca się z działek nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...] została podzielona na następujące działki gruntu: -w obrębie [...]: [...] o pow. 0,0100 ha [...] o pow. 0,1275 ha [...] o pow. 0,1716 ha Przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz do połączenia w jedną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 0,3091 ha do wspólnego zagospodarowania z projektowaną działką [...] z obrębu [...] Nr [...] o pow. 0,1178 ha Nr [...] o pow. 0,1345 ha Nr [...] pow. 0,1222 ha Nr [...] o pow. 0,0333 ha Przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz do połączenia w jedną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 0,4078 ha Nr [...] o pow. 0,0100 ha Nr [...] o pow. 0,1366 ha Nr [...] o pow. 0,1379 ha Przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz do połączenia w jedną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 0,2845 ha do wspólnego zagospodarowania z projektowaną działką [...] z obrębu [...] Nr [...] o pow. 0,1245 ha Nr [...] o pow. 0,1405 ha Nr [...] o pow. 0,1220 ha Przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz do połączenia w jedną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 0,3870 ha Nr [...] o pow. 0,0121 ha Nr [...] o pow. 0,0573 ha Nr [...] o pow. 0,0811 ha Nr [...] o pow. 0,1427 ha Przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz do połączenia w jedną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 0,2932 ha do wspólnego zagospodarowania z projektowaną działką [...] z obrębu [...] Nr [...] o pow. 0,1248 ha Nr [...] o pow. 0,1409 ha Nr [...] o pow. 0,1189 ha Przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz do połączenia w jedną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 0,3846 ha Nr [...] o pow. 0,0130 ha Nr [...] o pow. 0,1259 ha Nr [...] o pow. 0,1523 ha Przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz do połączenia w jedną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 0,2912 ha do wspólnego zagospodarowania z projektowaną działką [...] z obrębu [...] Nr [...] o pow. 0,1221 ha Nr [...] o pow. 0,1383 ha Nr [...] o pow. 0,1126 ha Przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz do połączenia w jedną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 0,3730 ha Nr [...] o pow. 0,0286 ha Nr [...] o pow. 0,1383 ha Nr [...] o pow. 0,0627 ha Nr [...] o pow. 0,1499 ha Przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo - usługową oraz do połączenia w jedną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 0,3795 ha do wspólnego zagospodarowania z projektowaną działką [...] z obrębu [...] Nr [...] o pow. 0,1282 ha Nr [...] o pow. 0,1462 ha Nr [...] o pow. 0,1157 ha Przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo - usługową oraz do połączenia w jedną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 0,3901 ha Nr [...] o pow. 0,1530 ha Nr [...] o pow. 0,1451 ha Nr [...] o pow. 0,0898 ha Przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo - usługową oraz do połączenia w jedną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 0,3879 ha Nr [...] o pow. 0,2035 ha Nr [...] o pow. 0,2613 ha Nr [...] o pow. 0,2578 ha Nr [...] o pow. 0,2944 ha Nr [...] o pow. 0,1293 ha Przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo - usługową Nr [...] o pow. 0,0215 ha Nr [...] o pow. 0,0245 ha Nr [...] o pow. 0,0239 ha Nr [...] o pow. 0,0313 ha Nr [...] o pow. 0,0319 ha Przeznaczone pod projektowaną drogę KL4 ul. [...] Nr [...] o pow. 0,0315 ha Nr [...] o pow. 0,0315 ha Nr [...] o pow. 0,0234 ha Nr [...] o pow. 0,0195 ha Przeznaczone pod rezerwę ul. [...] Nr [...] o pow. 0,0174 ha Nr [...] o pow. 0,0184 ha Nr [...] o pow. 0,0187 ha Nr [...]8 o pow. 0,0219 ha Nr [...] o pow. 0,0209 ha Przeznaczone pod rezerwę ul. [...] - w obrębie [...]: Nr [...] o pow. 0,1954 ha Nr [...] o pow. 0,1423 ha Nr [...] o pow. 0,1455 ha Nr [...] o pow. 0,1827 ha Przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową Nr [...] o pow. 0,0810 ha Nr [...] o pow. 0,1299 ha Przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo — usługową Nr [...] o pow. 0,0316 ha Przeznaczone pod projektowaną drogę KL4 ul. [...] Nr [...] o pow. 0,0224 ha Przeznaczone pod rezerwę ul. [...] W wyniku podziału powstały więc działki nr nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], a nie jak wskazał organ pierwszej instancji w decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z dnia [...] czerwca 2015 r. działki nr nr [...] z obrębu [...] i działki [...] z obrębu [...]. Działki nr [...] nie powstały w wyniku wydania decyzji podziałowej z dnia [...] lutego 2013 r. gdyż tą samą decyzją zostały scalone w działki nr [...]. Stan nieruchomości po podziale i połączeniu został też przedstawiony w załączonej do decyzji podziałowej mapie sytuacyjnej gdzie wykazano następujące działki: nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]. Decyzja o podziale została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 2015 r. pod nr operatu [...] co potwierdzają dane pozyskane z platformy internetowej igeomap. Na wskazanym portalu, przedstawiającym aktualny stan ewidencji gruntów m.in. na terenie miasta W. widnieją działki o nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]. Tym samym organ pierwszej instancji błędnie opisał stan nieruchomości po podziale, który zgodnie z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Dla potrzeb określenia wysokości opłaty Prezydent miasta W. zlecił wykonanie operatu szacunkowego wyceny wartości nieruchomości. Podstawę określenia opłaty w niniejszej sprawie stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] kwietnia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego R.T. W sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości według stanu przed podziałem na datę [...] lutego 2013 r. oraz według stanu po podziale na datę [...] marca 2013 r. W wyniku dokonanej wyceny ustalono, iż wartość nieruchomości na skutek podziału wzrosła o [...] zł. Organ dokonał oceny operatu szacunkowego, będącego dowodem w niniejszej sprawie, pod względem formalnym jak i pod względem jego przejrzystości i logiki wywodu. Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. W konsekwencji jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej. Podlega on ocenie dowodowej w toku postępowania administracyjnego, tak jak każdy inny środek dowodowy. W myśl § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Przepis § 56 ust. 1 określa przykładowo, jakie dane ujęte w operacie winny obrazować sposób dokonania wyceny nieruchomości. Wśród nich w pkt 7 wymieniono między innymi analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Operat szacunkowy winien zatem zawierać dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 września 2014 r. II SA/Gd 466/14, LEX nr 1534145). Zdaniem organu odwoławczego biegły błędnie określił stan nieruchomości po podziale. W wyciągu z operatu na stronie 2, w opisie przedmiotu wyceny na stronie 4, w opisie stanu prawnego nieruchomości po podziale (tabela na stronach 5 i 6 operatu), a także w opisie stanu ewidencyjnego nieruchomości po podziale (strona 8 operatu), biegły wymienił działki nr nr [...] z obrębu [...] i działki [...] z obrębu [...]. Jedynie w opisie walorów gruntu na stronie 7 operatu biegły wykazał, że część działek zostanie połączona w działki [...]. Błędny opis stanu nieruchomości po podziale, skutkował przyjęciem do wyceny 44 działek budowlanych (z pominięciem działek przeznaczonych pod drogi), o powierzchniach od 100 m2 do 1500 m2 zamiast 16 o powierzchniach od 1293 m2 do 4078 m2. Stan ten potwierdza tabela w pkt. 6.7 operatu na stronie 19. We wnioskach z analizy rynku na stronie 13 operatu biegły wskazał, że wielkość i kształt gruntu mają istotny wpływ na ceny i wartości nieruchomości, stąd zdaniem organu odwoławczego przyjęcie działek o innym kształcie i powierzchni niż powstałe w wyniku podziału spowodowało błędne określenie wartości nieruchomości. Biegły zdaniem organu błędnie zinterpretował decyzję Prezydenta miasta W. nr [...] o podziale nieruchomości z dnia [...] lutego 2013 r., która została wydana w oparciu o art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami tzn. zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu wydania decyzji dla terenów, na których znajduje się przedmiotowa nieruchomość obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...]. Zgodnie z zapisami planu tereny przedmiotowej nieruchomości przeznaczone były m.in. pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną oznaczoną na rysunku planu symbolem "MW/MN" oraz pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami nieuciążliwymi z dopuszczalną zabudową mieszkaniową jednorodzinną o wysokiej i średniej intensywności oznaczoną na rysunku planu symbolem "MW/U(MN)" Zgodnie z zapisami planu minimalna powierzchnia nowowydzielonych działek wynosi 150 m2 dla zabudowy atrialnej. Tymczasem biegły przyjął do wyceny jako działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową działki o powierzchni 100 m2 (dz. [...]). Stąd biegły nie wziął pod uwagę zapisów planu miejscowego, który zgodnie z art. 155 ust. 1 pkt. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jednym z podstawowych opracowań obligatoryjne przyjmowanych przez rzeczoznawców przy szacowaniu wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości według stanu przed i po podziale w podejściu porównawczym metodą porównywania parami. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Pod względem przyjętej powierzchni nieruchomości wycenianej oraz określenia wpływu powierzchni gruntu na wartość nieruchomości w tabelach na stronach 14 i 17, operat jest zdaniem organu nieprzejrzysty, co jest niezgodne z § 55 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Biegły nie wskazał jakie oceny są odpowiednie dla nieruchomości o określonej powierzchni. Ograniczył się do nadania ocen nieruchomości wycenianej i nieruchomościom porównawczym jednakże, nie uzasadnił swoich ocen ani nie przedstawił skali ocen, według której je przyznaje. W operacie brakuje informacji, czy biegły dokonuje oszacowania wartości jako zespołu działek o powierzchniach od 100 m2 do 1500 m2 czy też o powierzchniach od 1293 m2 do 4078 m2. Z operatu szacunkowego wynika jedynie, że biegły obliczył wartość nieruchomości o powierzchni [...] ha. Powyższe braki dotyczą tak wyceny według stanu na dzień przed podziałem jak i po podziale. Ponadto biegły popełnił błąd w obliczeniach poprawek kwotowych w pkt. 6.5 operatu na stronie 19. Dla cechy U4 "walory gruntu - cechy fizyczne ograniczenia inwestycyjne" biegły przyjął ocenę skrajną "niekorzystna" dla nieruchomości wycenianej i skrajną "korzystną" dla nieruchomości A i B. Przy trójstopniowej skali ocen (strona 17 operatu) i wadze cechy 20%, biegły powinien zdaniem organu przyjąć poprawkę -20 tymczasem przyjął poprawkę -10. Tym samym poprawki kwotowe jak i oszacowana wartości 1 m2 gruntu obarczone są błędem matematycznym. Organ odwoławczy podzielił natomiast wątpliwości zgłoszone w odwołaniu, co do przyjętej bazy nieruchomości porównawczych. Biegły odrzucając transakcje nieruchomościami o powierzchni powyżej 2,3100 ha nie wyjaśnił w operacie dlaczego przyjęcie do porównań, takich transakcji może być obarczone zrzutem niedostatecznego podobieństwa. Organ nie podzielił jednak uwag zawartych w odwołaniu, że wartości nieruchomości nie można utożsamiać z sumą wartości działek wchodzących w jej skład. Organ zwrócił uwagę, że ustawodawca w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, odnosi się do pojęcia wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 151 ust. 1 ww. ustawy wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Warunki wymienione w art. 151 ustawy wskazują, że wartość nieruchomości to cena jaką może za nią uzyskać racjonalnie działający właściciel. Przepis ten nie ogranicza hipotetycznego właściciela, co do sposobu zbycia nieruchomości. Należy więc założyć, że zbywając nieruchomość, którą sam podzielił, będzie dokonywał kilku odrębnych transakcji, których przedmiotem będą kolejne działki. Dzięki sprzedaży działek o mniejszych powierzchniach, łączna cena jaką uzyska za nieruchomość będzie wyższa niż gdyby sprzedawał ją w jednej transakcji. W wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 737/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że w myśl definicji z art. 4 pkt 3 ustawy działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Z powyższego wynika zdaniem organu, iż pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęci "nieruchomość gruntowa". Tym samym użycie w art. 98a ustawy pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału (LEX nr 1635103). Tym niemniej z operatu szacunkowego nie wynika zdaniem organu jakie wartości miały konkretne działki wchodzące w skład nieruchomości przed i po podziale. Organ podkreślił też, że biegły błędnie określił stan nieruchomości po podziale, gdyż wycenił nieruchomość składającą się z działek, które nigdy nie powstały. Jednocześnie organ przyznał, że organ pierwszej jak i drugiej instancji nie może narzucić biegłemu metody wyceny. Zgodnie z art. 154 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Jednak operat powinien spełniać wymogi § 55 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, co zdaniem organu w przypadku operatu z dnia [...] kwietnia 2015r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. T., nie ma miejsca. Organ odwoławczy nie podzielił też zarzutów odwołania, że biegły nieprawidłowo przyjął inne cechy i wagi cech przy wycenie wartości rynkowej nieruchomości po podziale i przed podziałem. Przyjęte cechy i wagi wynikać mają z analizy rynku przeprowadzonej przez biegłego Stan rynku dla małych nieruchomości może się różnić od stanu rynku nieruchomości dużych stąd analiza rynku uwzględniająca te różnice może skutkować przyjęciem odmiennych cech i wag dla obydwu stanów. Organ zbadał też operat szacunkowy sporządzony na zlecenie B. Spółka Akcyjna przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. Jednak organ zwrócił uwagę, że operat szacunkowy przedstawiony przez stronę nie może być podstawą oceny prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie Prezydenta miasta W. Zgodnie z art. 157 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Zdaniem organu operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. obarczony jest takim samym błędem co operat R. T. Biegły określając stan nieruchomości po podziale przyjął [...] działki budowlane (opis na stronach 7-9 operatu), również te które nigdy me powstały gdyż zostały scalone w działki [...]. Stąd biegły przyjął bazę danych nieruchomości porównawczych dla wyceny według stanu po podziale w odniesieniu do małych działek. Buza danych na stronie 14 operatu zawiera transakcje działkami o powierzchni od 215 m2 do 1516 m2. Zdaniem organu dobrane transakcje nie spełniają wymogów art. 4 pkt. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż wyceniana powinna być nieruchomość składająca się działek o powierzchniach od 1293 m2 do 4078 m2. Mając na uwadze opisane wyżej zastrzeżenia, organ uznał, że operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2015 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. T., nie może stanowić dowodu w postępowaniu. Tym samym Prezydent miasta W. nie wykazał wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Wydając ponownie decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę to, że w wyniku decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] o podziale nieruchomości, powstały działki ewidencyjne o nr [...] z obrębu [...]. Na decyzję SKO w [...] z dnia [...] września 2015r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. S.A. zarzucając naruszenie art. 138 §2 i art. 107 §3 KPA oraz art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami i wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że w postępowaniu przed organem I instancji, jak też następnie w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżąca Spółka kwestionowała, by nastąpiły przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej oraz zgłaszała liczne zarzuty co do operatu szacunkowego, będącego podstawą dla wydania decyzji pierwszoinstancynej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dokonało wnikliwej oceny operatu szacunkowego i z przyczyn szeroko opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznało ten operat za nieprawidłowy. Wadliwość operatu szacunkowego stała się przyczyną uzasadniającą według organu odwoławczego wydanie decyzji kasacyjnej, przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie skarżącej Spółki taki sposób załatwienia sprawy jest równoznaczny z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że: Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaskarżona decyzja takich wymagań zdaniem skarżącej nie spełnia. Nie wskazano w niej, by pozostawał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, przeciwnie dokonano oceny merytorycznej decyzji organu I instancji poprzez ustalenie, że operat szacunkowy zawiera liczne wady, które nie pozwalają na przyjęcie by miał miejsce wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem, a zatem, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wykazuje zdaniem skarżącej wystarczających przyczyn do wydania decyzji kasacyjnej, co świadczy o naruszeniu przepisów art. 138 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a. Skoro brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, powinno zapaść rozstrzygnięcie merytoryczne, a mianowicie orzeczenie o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości. W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa decyzja kasacyjna jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy, przewidzianego w przepisie art. 138 § 1 K.p.a. Zaskarżona decyzja zarzuca m.in., że błędnie został przez organ I instancji opisany stan nieruchomości po podziale, a skutkiem tego również rzeczoznawca majątkowy w swoim operacie błędnie określił stan nieruchomości po podziale. Nie zostało bowiem uwzględnione scalenie części nowowydzielonych działek z działkami już istniejącymi (strony 5 i 6 zaskarżonej decyzji). Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że nieprawidłowy jest przedmiot postępowania, to znaczy zdaniem skarżącej że nie istnieją podstawy do prowadzenia postępowania o zakresie wyznaczonym przez organ I instancji. W sprawie niniejszej postępowanie zostało wszczęte z urzędu, co oznacza, że o jego przedmiocie zadecydował organ I instancji. Postępowanie to nie mogło być prowadzone w innym zakresie niż ustalony w dacie wszczęcia postępowania. Powyższe wynika z art. 61 K.p.a. Decyzja organu I instancji miała merytorycznie rozstrzygnąć sprawę w ramach wyznaczonych poprzez wszczęcie postępowania (art. 104 K.p.a.) W tych samych granicach mogło dojść do ewentualnego umorzenia postępowania (art. 105 K.p.a.). Dlatego też skarżący podniósł, że jego zdaniem nie jest możliwe ponowne prowadzenie postępowania przez organ I instancji i odmienne określenie przedmiotu postępowania dopiero w trakcie jego prowadzenia. Za prawidłowe zdaniem skarżącej należałoby natomiast uznać w takiej sytuacji umorzenie postępowania organu I instancji i ewentualne późniejsze wszczęcie przez ten organ nowego postępowania, o innym (nowym) przedmiocie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało oceny operatu szacunkowego "pod względem formalnym jak i pod względem jego przejrzystości i wywodu." (strona 5 zaskarżonej decyzji). W efekcie tej oceny ustalono następujące błędy operatu szacunkowego: - błędne określenie nieruchomości po podziale, przyjęcie działek o innym kształcie i powierzchni niż powstałe z podziału (strona 6), - przyjęcie jako przeznaczonych pod budownictwo działek niespełniających wymagań planu miejscowego (strona 6), - brak przejrzystości, uzasadnienia ocen, skali ocen (strona 7), - błąd w obliczeniu poprawek kwotowych (strona 7), - błąd co do przyjętej bazy nieruchomości porównawczych (strona 7), - brak wyceny poszczególnych działek przed i po podziale (strona 8), - dokonanie wyceny nieruchomości składającej się z działek, które nigdy nie powstały (strona 8). Dokonana ocena operatu szacunkowego jest oceną dowodu - odmienną od oceny dokonanej przez organ I instancji i prowadzącej do jednoznacznego wniosku o braku wykazania wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Organ odwoławczy ustalił zatem, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Równocześnie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by istniały jednoznacznie określone przez organ odwoławczy wady postępowania, ma natomiast wyłącznie miejsce odmienna ocena materiału dowodowego. Uwzględniając specyfikę postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, a mianowicie prowadzenie tego postępowania z urzędu, gromadzenie i ocenę całości materiału dowodowego przez organ wszczynający postępowanie, wydawanie decyzji mającej dokonać przysporzenia organowi orzekającemu w pierwszej instancji, nie można przyjąć za dopuszczalne zdaniem skarżącej wielokrotne prowadzenie postępowania ze względu na wadliwość operatu szacunkowego. Operat ten sporządzany jest przecież na zlecenie organu I instancji i powinien podlegać kontroli tego organu jeszcze przed wszczęciem postępowania, bowiem to z tego operatu ma wynikać, czy wzrost wartości nieruchomości nastąpił, a zatem czy w ogóle znajduje uzasadnienie podejmowanie jakichkolwiek czynności w postępowaniu administracyjnym. Zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. było zatem zdaniem skarżącej niedopuszczalne, zaś wobec stwierdzenia braku przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego narusza przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż orzeczenie organu II instancji nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją SKO w [...] uchyliło decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] czerwca 2015r. ustalającą z urzędu dla B. Spółki Akcyjnej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości ostateczną decyzją Prezydenta miasta W. z dnia [...] lutego 2013r. jako opartą na wadliwym operacie szacunkowym stanowiącym główny dowód w sprawie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm. - dalej u.g.n). Z powołanej normy wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. la, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Wskazać należy, że w myśl art. 146 ust. la ustawy u.g.n., ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego - art. 156 ust. 1 u.g.n. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość nieruchomość miała przed oraz po podziale i w konsekwencji różnica tych wartości stanowi podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Nie ulega zatem wątpliwości, iż operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji, kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania. Operat powinien więc spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Należy podkreślić, że organ rozpoznający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. To, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny, nie uzasadniając swojego wyboru. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynnik korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od wielu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10). Natomiast sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję ustalającą wysokość opłaty adiacenckiej oparte na operacie szacunkowym zobligowany jest zbadać, czy organ prawidłowo, zgodnie m.in. z przepisami postępowania, tj. art. 77 i 80 Kpa dokonał oceny tego dowodu. Zauważyć należy, że organ odwoławczy działa jako organ o charakterze reformacyjnym, co znaczy, iż powinien ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2001 r. sygn. IV SA 501/99, wyrok NSA z dnia 15 październiki sygn. V SA 3872/00). Zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę organ odwoławczy wykonał wskazany obowiązek oceniając sprawę w jej całokształcie, biorąc pod uwagę zarzuty zgłoszone w odwołaniu oraz dokonał w sposób prawidłowy oceny operatu szacunkowego pod kątem logiczności, spójności, czy zupełności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że Prezydent miasta W. błędnie dokonał oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, przyznając, iż stanowi on wiarygodny dowód wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek jej podziału. Właściwie zdaniem Sądu organ odwoławczy ustalił błędy operatu szacunkowego tj. błędne określenie nieruchomości po podziale, przyjęcie do oceny działek o innym kształcie i powierzchni niż powstałe w wyniku decyzji podziałowej, przyjęcie jako przeznaczonych pod budownictwo działek nie spełniających wymagań planu miejscowego, brak przejrzystości, uzasadnienia i skali ocen, błędy matematyczne, błąd co do przyjętej bazy nieruchomości porównawczych, brak wyceny poszczególnych działek przed i po podziale, a przede wszystkim dokładne wyceny działek, które nigdy nie powstały. Zatem organ odwoławczy odmiennie niż organ I instancji oceniając dowód w postaci operatu szacunkowego słusznie zdaniem Sądu uznał, że nie daje on podstaw do wykazania wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Wbrew jednak zarzutowi skargi organ ocenił także operat szacunkowy sporządzony na zlecenie skarżącej uznając, że jest on obarczony takim samym błędem co operat sporządzony na zlecenie organu pierwszej instancji, ponieważ poddał ocenie [...] działki budowlane, także te które nigdy nie powstały, gdyż zostały scalone w działki o nr: [...]. Biegły zatem przyjął jako bazę nieruchomości porównawczych dla wyceny małe działki tj. od 215 m2 do 1516 m2, a powinien o powierzchni od 1293 m2 do 4078 m2. Sąd nie podziela także zarzutu skargi o braku przedmiotu postępowania i konieczności umorzenia postępowania w sprawie przez organ odwoławczy. Przedmiot postępowania istnieje (przedmiotowa nieruchomość) jednak do jej wyceny przyjęto działki istniejące przed wydaniem decyzji o podziale nieruchomości ( w wyniku, której doszło do ich scalenia i nadania nowych nr) co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo, zgodnie z przepisami postępowania tj. art. 77 i art. 80 dokonał oceny operatu szacunkowego oraz prawidłowo wbrew zarzutowi skargi uzasadnił swoje stanowisko w zaskarżonej decyzji. Uzupełniająco Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z treścią art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W niniejszej sprawie decyzja o podziale nieruchomości wydana została w dniu [...] lutego 2013 r., a od [...] marca 2013 r. ma przymiot decyzji ostatecznej, co powinien uwzględnić organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. DZ. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.