I SA/Wa 2025/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Nieruchomość położona w gminie M., obrębie F., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] od km [...] (ode. ref. nr [...]) do km [...] (ode. ref. nr [...]) w miejscowościach: W., B., W., S. i L. (gmina W.), T. i M. (gmina G.), W. (gmina C.), F. i B. (gmina M.). Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz B. i R. G. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie M., obrębie F., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] oraz zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., działający w imieniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Od ww. decyzji Wojewody [...] odwołanie wniósł Zarząd Województwa [...] zarzucając, że organ wojewódzki nieprawidłowo ustalił stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem odwołującego się, przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Z uwagi na powyższe, postępowanie o ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinno zostać zawieszone do czasu ustalenia rozstrzygnięcia sprawy w trybie ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 roku. W uzasadnieniu Minister powołał znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawa, w tym ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 687), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Organ wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie M., obrębie F., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] kwietnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. L. Biegła ustaliła, że wyceniania nieruchomość położona jest w obszarze nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., teren na którym znajduje się przedmiotowa działka przeznaczony jest pod drogę główną. Wyceniana nieruchomość położona jest w pasie rozgraniczającym teren inwestycji polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...], w znacznej odległości od centrum zabudowy, jakim jest miejscowość F. Otoczenie działki stanowią tereny użytkowane rolniczo. Przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest przy drodze o średnim natężeniu ruchu. Działka stanowi teren płaski, niezagospodarowany. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wyjaśniła, że na lokalnym rynku obejmującym teren gminy M. nie odnotowano transakcji nieruchomościami drogowymi, dlatego badanie rozszerzyła na rynek regionalny tj. rynek powiatu [...] i [...], gdzie wystąpiły transakcje podobnymi nieruchomościami drogowymi. Do ostatecznej analizy biegła wybrała [...] nieruchomości i porównała je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Ostatecznie wartość przedmiotowej nieruchomości biegła ustaliła na kwotę [...] zł. Organ, dokonując oceny prawidłowości operatu szacunkowego stwierdził, że został on sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy określiła wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 2004 r., przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym jak wyceniana działka. Ponadto, nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie oszacowanej wartości gruntu. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister wskazał, że w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., zgodnie z księgą wieczystą nr [...] przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność B. i R. G., a zatem oni byli podmiotami uprawnionymi do otrzymania odszkodowania. Ponadto, nie toczyło się postępowanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), co oznacza, że organ wojewódzki prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne i ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowego właściciela w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [..] stała się przedmiotem skargi Województwa [...], reprezentowanego przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucił: - naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo [...], na podstawie art. 73 ww. ustawy, w stosunku do nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania, - naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie i przyznania przez organ jej wystąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, - naruszenie art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że okoliczność, iż nie toczy się obecnie postępowanie będące zagadnieniem wstępnym wyklucza możliwość jego zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, - naruszenie art. 7 i 77 k.p.. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i rozstrzygnięcie o istocie sprawy przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, pomimo stwierdzenia jego wystąpienia. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa. Analizowana sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie M., obrębie F., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...]ha. Okolicznością niekwestionowaną jest to, że powyższa nieruchomość - decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] od km [...] (ode. ref. Nr [...]) do km [...] (odc. ref. nr [...]) w miejscowościach: W., B., W., S. i L. (gmina W.), T. i M. (gmina G.), W. (gmina C.), F. i B. (gmina M). Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 687), wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 powołanego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). W ocenie Sądu, Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo zastosował w tej sprawie powołane wyżej przepisy prawa materialnego, w tym przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość. Zasadnie organ przyjął, że operat szacunkowy określający wartość wywłaszczonej nieruchomości i stanowiący w tej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz powołanego wyżej rozporzadzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Prawidłowe było również ustalenie odszkodowania zawywłaszczoną nieruchomość na rzecz B. i R. G. Odnosząc się zaś do podnoszonych w skardze zarzutów, zdaniem Sądu, samo przekonanie skarżącego Województwa o tym, że przejęta w trybie specustawy drogowej nieruchomość jest objęta zakresem działania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie wystarcza aby można było mówić w niniejszej sprawie o wystąpieniu zagadnienia wstępnego w ramach postępowania odszkodowawczego wszczętego i prowadzonego w trybie specustawy drogowej. Pojęcie zagadnienia wstępnego zostało sformułowane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", zwanego też zagadnieniem prejudycjalnym, rozumie się sytuację, w której wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Na tle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż postępowanie administracyjne może zostać zawieszone na podstawie tego przepisu tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, LEX nr 1367328). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się ponadto, iż organ zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa w ogóle możliwe jest rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11, LEX nr 1336372). O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. Samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak było wskazanej zależności. Wbrew twierdzeniom skargi, zagadnienia wstępnego nie stanowi samo twierdzenie przez skarżącego, że nieruchomość spełniała przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazano, że w dacie orzekania o odszkodowaniu nie toczyło się postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę w trybie art. 73 ustawy 13 października 1998 r. W trybie tego przepisu nabycie nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. następuje z mocy prawa. Decyzja wojewody w sprawie przejęcia nieruchomości na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny, który jednak zawiera znaczący element konstytutywny. Element konstytutywny przejawia się w tym, że dopiero na podstawie takiej decyzji podmiot publicznoprawny może legitymować się na zewnątrz prawem do nieruchomości. W świetle powyższego, nie było jakichkolwiek przeszkód, aby wydać decyzję o odszkodowaniu w związku z istnieniem rozstrzygnięcia o przejęciu działki nr [...] o pow. [...] h na rzecz Województwa [...] podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Sąd nie podzielił zarzutów skargi w tym zakresie. W żadnym razie w sprawie tej nie może być mowy o naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przy tym, podkreślić trzeba, że nie tylko nie było przeszkód do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania w niniejszej sprawie, ale – w stanie faktycznym niniejszej sprawy – powinnością organu było dopełnienie obowiązku ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zauważyć bowiem trzeba, że wywłaszczenie jest dopuszczalne – w świetle treści art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ustalenie prawa jednostki do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z dnia 23 stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – nie może ulegać jakiemukolwiek oddaleniu w czasie z powodu braku ewentualnego dołożenia przez określony podmiot staranności w prowadzeniu swoich spraw. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazuje się, że ekwiwalentność odszkodowania może zostać zaburzona poprzez nieuzasadnione opóźnienie w jego wypłacie (v. Almeida Garrett, Mascarenhas Falcao i inni przeciwko Portugalii, nr 298113/96 i 30229/96, § 54 ECHR 2000-I). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie interes podmiotu, na rzecz którego na podstawie specustawy drogowej nastąpiło wywłaszczenie, nie przeważa w żaden sposób nad interesem jednostki, którą pozbawiono prawa własności. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.