I SA/Wa 2030/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. B. i Z. B. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 201/12 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje na rzecz skarżących A. B. i Z. B. od Prezydenta [...] sumę pieniężną w kwotach po 2000 (dwa tysiące) złotych na rzecz każdej z nich; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących A. B. i Z. B. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. T. B. (w miejsce którego następnie wstąpiła Z. B. jako jego następczyni prawna) i A. B., reprezentowani przez adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 201/12. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpatrzenia wniosku I. B. z dnia [...] grudnia 1991 r. o odszkodowane za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku mimo iż termin wyznaczony przez Sąd upłynął. Podnieśli, że pismem z dnia 10 grudnia 2007 r. organ powiadomił o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Po podjęciu jednak postępowania w dniu 7 maja 2018 r., zawieszonego w dniu 2 grudnia 2012 r., organ ponownie przystąpił do powtarzania wykonanych wcześniej czynności. Zaczął wzywać wnioskodawców do składania postanowień spadkowych po I. B. i Z. B. mimo, że tymi dokumentami organ dysponował od dawna. Organ dwukrotnie ściągał zdjęcia lotnicze obejmujące przedmiotową nieruchomość z 1958 r. i poddawał je analizie geodezyjnej. Dwukrotnie opinię w sprawie wydawali biegli geodezji, przedstawiając zgodnie ustalenia, co do tego, że utrata władania nieruchomością przez I. B. miała miejsce najwcześniej po 1960 r. Obecnie organ dopatruje się innej jeszcze możliwości odnalezienia podstawy do oddalenia roszczeń odszkodowawczych w zagospodarowaniu ulicy [...] od której przedmiotowa działka przylega. Nadzieje pokładane są w tym, że w latach 1957-1973 na ulicy tej funkcjonowała linia tramwajowa do [...], ale przecież ulica istnieje od 1936 r. i brak jest podstaw do ustaleń, iż linia tramwajowa tworzona była nie w ulicy, ale obok niej i to jeszcze na działce będącej przedmiotem tego postępowania. Wszystkie te działania mają charakter pozorowany i zmierzają do wydłużenia postępowania, a postępowanie to prowadzone jest (a właściwie nie prowadzone) od 1960 r., kiedy to I. B. zaczęła domagać się zwrotu nieruchomości, potem działki zmiennej a wreszcie odszkodowania. Dokumenty te dotyczące zostały zaprzepaszczone przez organy administracji i nie można ich odnaleźć mimo, że znane są jednostki organizacyjne, które sprawę prowadziły, znane są numery tej sprawy, jak również nazwiska i funkcje osób, które sprawą tą zajmowały się, podpisywały decyzje i pisma. Ostatnie wezwanie do wykonania wyroku skierowane zostało do organu w dniu 17 maja 2021 r. i nie wywołało żadnych skutków. W konsekwencji skarżący wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w maksymalnej wysokości [...] zł; 2) zasądzenie od Prezydenta na rzecz skarżących kwot po [...] zł dla każdego z nich na podstawie art. 154 § 7 ppsa; 3) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przypisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, wskazując, że przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279). Aktualnie grunt tej nieruchomości, stanowiący części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...], jest własnością Miasta [...]. W odniesieniu do nieruchomości prowadzone jest postępowanie o odszkodowanie, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz.1990). W toku postępowania ustalono, że do Urzędu Rejonowego w [...] w dniu 20 grudnia 1991 r. wpłynął wniosek I. B. o zwrot nieruchomości, ponowiony wnioskiem I. B. z dnia 3 stycznia 1992 r. Decyzją Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., po rozpatrzeniu wniosku I. B. z dnia [...] grudnia 1991 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu - część o pow. [...] m² - stanowiącej własność Skarbu Państwa, umorzono postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2002 r., uchylił ww. decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. oraz odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w części o pow. [...] m² stanowiącej własność Skarbu Państwa. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2003 r. sygn. akt I SA1048/02, uchylono ww. decyzję Wojewody [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...]. Postanowieniem Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., zawieszono z urzędu postępowanie o odszkodowanie za opisaną nieruchomość do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego z dnia [...] grudnia 1991 r. Pismem z dnia [...] października 2013 r. strony wniosły o rozpoznanie wniosku z dnia [...] grudnia 1991 r. w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu. Decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., po rozpatrzeniu ww. wniosków I. B. z dnia [...] grudnia 1991 r. i z dnia [...] stycznia 1992 r., orzeczono odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], na rzecz T. B. i A. B. Postanowieniem Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., zostało podjęte z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Mając na uwadze przesłanki przyznania odszkodowania za działkę, określone w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ wskazał, że w toku postępowania organ podejmował liczne czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji. W sprawie gromadzono m.in. dokumentację geodezyjną, lokalizacyjną, dokumenty niezbędne do ustalenia stron niniejszego postępowania, kopie dokumentów archiwalnych dotyczących ww. nieruchomości, pozyskane z Archiwum Państwowego [...], wydruki z serwisów mapowych dla pracowników Urzędu - [...] i [...] dzisiaj, skany zdjęć lotniczych obejmujący ww. teren. W sprawie uzyskano również opinię geodezyjną dotyczącą nieruchomości hip. [...] położonej przy ul. [...], sporządzoną przez geodetę uprawnionego na zlecenie Biura Spraw Dekretowych. Ponadto, na zlecenie Biura Spraw Dekretowych została sporządzona przez geodetę uprawnionego analiza geodezyjna z dnia 15 kwietnia 2021 r., polegająca na wkreśleniu na zdjęcia lotnicze (wykonane w 1955 r. i w 1960 r.) nieruchomości hip. [...]. Prezydent podniósł, że na obecnym etapie postępowania zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia daty, w której dawna właścicielka lub jej następcy prawni zostali pobawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością. Zgodnie z aktami sprawy, część gruntu przedmiotowej nieruchomości, wchodząca w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], znajduje się na terenie zajętym pod ul. [...]. Z posiadanych informacji wynika, że w latach 1957 -1973 funkcjonowała linia tramwajowa do [...] biegnąca m. in. ul. [...]. Wobec powyższego. Biuro Spraw Dekretowych wystąpiło pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. do spółki T. sp. z o.o., o nadesłanie kopii dokumentów dotyczących dawniej istniejącej linii tramwajowej do [...] na odcinku ul. [...], a zwłaszcza kopii dokumentów określających datę uruchomienia i przebieg linii tramwajowej na ww. odcinku, dokumentów dotyczących eksploatacji tej części linii tramwajowej, infrastruktury z nią związanej, decyzji lokalizacyjnych wraz załącznikami graficznymi, protokołów odbioru inwestycji. Prezydent wskazał, że pismem Biura Spraw Dekretowych z dnia 21 kwietnia 2021 r. wystąpił do Wydziału Obrotu Nieruchomościami dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] o nadesłanie akt lokalizacyjnych nr [...] i [...] oraz ewentualnie innych akt lokalizacyjnych dotyczących terenu ulicy [...]. Ponadto pismami z dnia [...] sierpnia 2021 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego w [...] i do Biura Organizacji Urzędu [...], o nadesłanie kopii dokumentów dotyczących dawniej istniejącej linii tramwajowej do [...] na odcinku ul. [...], a zwłaszcza określających datę uruchomienia i przebieg linii tramwajowej na ww. odcinku i dotyczących eksploatacji tej części linii tramwajowej, infrastruktury z nią związanej, decyzji lokalizacyjnych wraz załącznikami graficznymi, protokołów odbioru inwestycji. Prezydent podkreślił, iż zgodnie z normą art. 36 § 1 k.p.a. skarżący zostali poinformowani pismami Biura Spraw Dekretowych z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] grudnia 2020 r. i [...] czerwca 2020 r. o przyczynach uniemożliwiających rozpoznanie wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość we wskazanych terminach oraz o terminie wydania decyzji w sprawie. Przy czym opóźnienie w rozpatrywaniu sprawy jest również spowodowane bardzo dużą ilością spraw o przyznanie odszkodowania za nieruchomości objęte działaniem ww. dekretu, prowadzonych w Biurze Spraw Dekretowych oraz ich skomplikowanym charakterem, wymagającym podjęcia przez organ wielu czynności w celu zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego. W ocenie organu, w sprawie nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżących o zasądzenie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej. Wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Przyznanie sumy pieniężnej ma niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu i strona powinna taką stratę konkretnie wykazać. Nie wystarczy tak jak w tej sprawie ogólnie powołać się na samą okoliczność wyrządzenia szkody. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali bowiem, że bezczynność organu lub przewlekłość postępowania spowodowała u nich jakikolwiek wymierny uszczerbek wymagający zadośćuczynienia poprzez przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej. Jednocześnie nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, że Prezydent prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tzw. dekretu warszawskiego, a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej powoływanej jako ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 201/12 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku I. B. z dnia [...] grudnia 1991 r. o odszkodowane za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym ww. wyrokiem wpłynęły do organu [...] listopada 2012 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 21 grudnia 2012 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wezwań przez skarżących do wykonania powyższego wyroku Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość nie został rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z dnia 2 października 2012 r. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie [...] zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż wymierzenie grzywny organowi, na podstawie art. 154 § 1 ppsa, ma za zadanie również nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Podnieść także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo wielokrotnych wezwań skarżących do wykonania wyroku nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 9 lat od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Jednocześnie Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów warszawskich należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Przy czym od dnia [...] maja 2018 r. tj. od wydania postanowienia nr [...] organ dokonywał działań w sprawie w bardzo dużych odległościach czasowych, nie dotrzymując jednocześnie kilkukrotnie terminów rozpoznania sprawy wyznaczanych przez siebie pismami z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] grudnia 2020 r. i [...] czerwca 2021 r. Przy czym od daty [...] czerwca 2021 r. organ nie dokonał w sprawie żadnej czynności zmierzającej do jej załatwienia a mającej odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Przedstawiony sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Przy czym Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez zawieszenie przedmiotowego postępowania oraz przez COVID-19. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie po [...] zł dla każdej z nich. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla skarżących za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.