I SA/Wa 2036/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D. G. i M. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości na skutek wznowienia postępowania oddala skargę Pismem z dnia [...].02.2010 r. M. G. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego działki nr [...] zajętej pod drogę publiczną; jednocześnie pismem z dnia [...].03.2010 r. znak: [...] Starosta [...] wystąpił do ww Wojewody [...] (dalej jako Wojewoda) o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w gminie K. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3400 ha (dalej jako "Nieruchomość"). Decyzją z dnia [...].05.2010 r. znak: [...] Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności opisanej wyżej Nieruchomości o pow. 0,3400 ha. W wyniku odwołania D. G. i M. G. (dalej jako skarżący) Wojewoda działając w trybie art. 132 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 dalej jako kpa), decyzją z dnia [...].06.2010 r. znak: [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...].05.2010 r. znak: [...] i odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności Nieruchomości. W uzasadnieniu w/w decyzji organ wojewódzki wskazał, iż sporna nieruchomość w dacie 31.12.1998 r. była zajęta pod drogę publiczną nr [...], jednakże nie znajdowała się we władaniu publicznoprawnym. Pismem z dnia [...].05.2011 r. Zarząd Powiatu [...], w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody z dnia [...].06.2010 r., podnosząc iż w sprawie istnieją nowe dowody tj. pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 13.03.2011 r. oraz "Ocena stanu dróg powiatowych Powiat [...] - według stanu na dzień 31.12.1998 r.". Postanowieniem z dnia [...].06.2011 r. znak: [...] Wojewoda [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...].06.2010 r. znak: WS[...] a następnie decyzją z dnia [...].02.2012 r. znak: [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...].06.2010 r. znak: [...]. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody z dnia [...].02.2012r. w imieniu Powiatu [...] wniósł Zarząd Powiatu [...] podnosząc, iż wbrew dotychczasowym twierdzeniom w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka władztwa publicznoprawnego. W wyniku rozpatrzenia ww odwołania zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z [...] kwietnia 2014 [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpoznaniu odwołania Zarządu Powiatu [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2012 r. znak: [...] odmawiającej uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2010 r. znak: [...] uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...].05.2010 r. znak: [...] i orzekającej o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w gminie K. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3400 ha Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej jako organ): - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].02.2012 r. znak: [...] oraz decyzję ostateczną Wojewody [...] z dnia [...].06.2010 r. znak: [...], - i w wyniku wznowionego postępowania utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].05.2010r., znak: [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w gminie K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3400 ha. W uzasadnieniu decyzji organ opisał na wstępie określoną w kpa procedurę wznowienia postępowania i wskazał, że przywołana w sprawie przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa jest skuteczna gdyż zostały kumulatywnie spełnione trzy przesłanki tj: 1) ujawnione okoliczności lub dowody są nowe, a nadto są one istotne dla sprawy, 2) wskazane przez stronę okoliczności lub dowody istniały w dacie wydania decyzji ostatecznej, 3) wskazane przez stronę okoliczności lub dowody były nieznane orzekającemu w sprawie organowi. Podniósł, że w niniejszej sprawie nowym dowodem, nieznanym wcześniej organowi jest dokument pod nazwą "Ocena stanu dróg powiatowych Powiat [...] - według stanu na dzień 31.12.1998 r." Dokument ten istniał w dacie wydania decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...].06.2010r., nie był znany temu organowi, a skoro dotyczy kwestii potwierdzenia władztwa publicznoprawnego, ma istotne znaczenie dla sprawy. Według organu zaistniała więc podstawa do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2010 r. znak: [...] i przejścia do drugiej fazy postępowania wznowieniowego tj. rozstrzygania merytorycznie o istocie sprawy. Orzekając o powyższym organ uznał, że decyzja Wojewody z dnia [...].02.2012r. odmawiająca we wznowionym postępowaniu uchylenia decyzji tego organu z dnia [...].06.2010r. nie jest prawidłowa. Decyzja z [...].06.2010r. została wydana w wyniku autokontroli na podstawie art. 132 kpa, zgodnie z którym jeżeli jedna ze stron wniosła odwołanie, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jeżeli uzna że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Odwołanie zasługuje zaś na uwzględnienie tylko wtedy, gdy organ I instancji uzna żądanie strony zawarte w odwołaniu za usprawiedliwione w całości. Dalej organ wskazał, że Starosta [...] pismem z dnia [...].06.2010r. wyraził zgodę na zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.2010r. stwierdzającej nabycie przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności Nieruchomości ale z treści odwołania wniesionego przez D. G. oraz M. G. nie wynika, aby kwestionowali oni nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Powiat [...]. Przeciwnie, jednoznacznie wskazali oni: "nie kwestionujemy prawa własności nabytej z mocy ustawy" a jedynie żądanie uchylenia tej decyzji umotywowali brakiem rozstrzygnięcia kwestii odszkodowawczej, która to kwestia nie jest przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości zajętych w dniu 31.12.1998r. pod drogi publiczne gdyż kwestie odszkodowawcze rozstrzygane są w odrębnym postępowaniu. Tym samym w ocenie organu nie było podstaw do zastosowania trybu art. 132 kpa. Dalej w kwestii odwołania od decyzji Wojewody z dnia [...].05.2010r. organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn.zm. – dalej jako ustawa) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 01 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Wskazał, że ww przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Według organu droga nr [...] (obecnie [...]) relacji [...] – [...] w dniu 31.12.1998 r. posiadała status drogi publicznej, bowiem w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz.U. Nr 35, poz. 179) została wymieniona jako droga wojewódzka. Droga ta na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stała się drogą powiatową. Art. 103 ust. 3 ustawy stanowił, że dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) stają się z dniem 1.01.1999 r. drogami powiatowymi. Przedmiotowa droga nie została wymieniona w w/w załącznikach, tym samym została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Akta sprawy zawierają kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 (k. 129) oraz wypis z rejestru gruntów, zgodnie z którymi przedmiotowa działka nr [...] stanowiła w dniu 31.12.1998 r. drogę. Na powyższe wskazał także M. G. we wniosku z dnia [...].02.2010 r. podnosząc, iż sporna nieruchomość została zajęta pod drogę wybudowaną w latach 50-tych. Oświadczenie w tym zakresie złożył także Dyrektor Wydziału Dróg Powiatowych w Starostwie Powiatowym w [...] w piśmie z dnia [...] marca 2010r. Nr [...]. Zdaniem organu dowodzi to o zajęciu przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną na określony w ustawie dzień 31.12.1998 r. Dalej organ wskazał, że przestrzenny zasięg działania w/w art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31.12.1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Organ wyjaśnił, że została spełniona także przesłanka władztwa publicznego, gdyż w sprawie wykazano wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją czy modernizacją i powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne podał, że dla wykazania władztwa publicznego wystarczające są dokumenty, z których wynikałby np. remont nawierzchni ulicy, prace konserwacyjne w zakresie oświetlenia ulicznego czy zimowe utrzymanie drogi, w skład której weszła nieruchomość (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.04.2012 r., sygn. akt I SA/Wa 381/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10.12.2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1961/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.06.2012 r., sygn. akt I SA/Wa 601/12). W przedmiotowej sprawie władanie miało wg organu polegać na odnawianiu powierzchni jezdni, pracach porządkowych, odśnieżaniu w okresie zimowym oraz porządkowaniu pobocza przez wycinkę drzew i krzewów. Organ przywołał też dokument pn "Ocena stanu dróg powiatowych Powiat [...] - według stanu na dzień 31.12.1998 r.", z którego wynika, iż w październiku 1998 r. dokonano corocznego przeglądu drogi nr [...]. Dodatkowo organ wskazał, iż skarżący M. G. w piśmie z dnia [...].02.2010 r. sam podał, iż w/w drogą zarządzał Powiat [...], a on był obciążony podatkiem od nieruchomości, z której nie korzystał. Odnosząc się natomiast do zeznań świadków znajdujących się w aktach sprawy dotyczących podejmowanych przez P. M. G. działań na spornej nieruchomości, tj. wykaszania trawy – organ wyjaśnił, że działania podejmowane przez właściciela nie wykluczają możliwości sprawowania władztwa publicznoprawnego gdyż pojęcia "władania" nieruchomością - w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy nie należy utożsamiać z instytucją "posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie władania winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Skargę na opisaną wyżej decyzję złożyli skarżący zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy: art. 138 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z 132 § 1 i 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.2010r. znak [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] z dniem 01.01.1999r. prawa własności nieruchomości położonej w gminie K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3400 ha z uwagi na przyjęcie, iż brak było podstaw do wydania przez Wojewodę [...] decyzji w wyniku autokontroli na podstawie art. 132 § 1 i 2 kpa w przedmiocie uchylenia ww. decyzji z dnia [...].05.2010r. oraz odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności opisanej powyżej nieruchomości, w sytuacji gdy przedmiotem niniejszego postępowania było rozpatrzenie odwołania od decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania; art. 138 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez przyjęcie, iż skoro Wojewoda [...] wszczął postępowanie na skutek wniosku o wznowienie postępowania na podstawie w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, to winien uchylić ostateczną decyzję z dnia [...].06.2010r., znak: [...] oraz orzec co do istoty sprawy i w rezultacie uznanie, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...].02.2012r. odmawiająca we wznowionym postępowaniu uchylenia decyzji z dnia [...].06.2010r. jest nieprawidłowa, art. 7, art. 77, art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej i sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenie, wyrażającej się w: uznaniu, iż dokument "Ocena stanu dróg powiatowych Powiat [...] - według stanu na dzień 31.12.1998r." oraz oświadczenie Dyrektora Wydziału Dróg powiatowych Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...].03.2010r. stanowi dowód sprawowania władztwa publicznoprawnego nad sporną nieruchomością, podczas gdy dokument dotyczący oceny stanu dróg stanowi jedynie opis struktury dróg w gminie K. i opracowany został w związku z reformą ustroju państwa, natomiast pismo Dyrektora Wydziału Dróg powiatowych Starostwa Powiatowego w [...] stanowi dowód, iż ww. osoba złożyła oświadczenie zawarte w tym dokumencie, dowolnym ustaleniu, iż z pisma skarżącego M. G. z dnia [...].02.2010 r. wynika, że skarżący przyznał, że Powiat [...] władał sporną nieruchomością, podczas gdy treść przedmiotowego pisma stanowi wyłącznie oświadczenie skarżącego, że sporna nieruchomość stanowiąca własność skarżących zajęta jest pod drogę publiczną, sprzecznej ocenie zeznań świadków i w konsekwencji ustalenie, że działania podejmowane przez skarżącego M. G. na spornej nieruchomości związane z utrzymaniem drogi nie wykluczają możliwości sprawowania władztwa publicznoprawnego, podczas gdy wszyscy świadkowie zeznali, iż organ (zarządca) nie wykonywał żadnych czynności związanych ze sprawowaniem władztwa tj. utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem a zaznania te korespondują z oświadczeniem organu, w którym to przyznał, iż ówczesny zarządca nie wykonywał swoich obowiązków tj. m.in. nie porządkował pobocza, rowu, nie zajmował się koszeniem trawy. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędną wykładnię znamienia władania nieruchomością i przyjęcie, iż sam fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest równoznaczny z wykonywaniem władztwa nad nieruchomością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ppsa skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Według skarżących w sprawie nie udowodniono przesłanki władania nieruchomością przez podmiot publicznoprawny. Poza tym - uchylenie decyzji II instancji i utrzymanie w mocy decyzji I instancji byłby prawidłowe, w sytuacji, gdyby Powiat [...] wniósł odwołanie od decyzji wydanej w trybie autokontroli. W przypadku natomiast wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją organ nie jest uprawniony do konwalidowania decyzji już nieistniejącej. Ich zdaniem, przy założeniu, że spełnione zostały wszystkie przesłanki nabycia własności nieruchomości z art. 73 ust. 1 z dnia 13.10.1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - co skarżący jednak kwestionują - prawidłowym rozstrzygnięciem organu, w części w której zgodnie z art. 151 § 2 kpa orzeka co do istoty sprawy, byłoby stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, a nie utrzymanie w mocy uchylonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako ppsa) uwzględnienie skargi następuje w tylko przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku że nie narusza ona prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani w szczególności naruszenia przepisów postępowania. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie budzi wątpliwości, a oparty na nim stan faktyczny sprawy pozostaje w zgodzie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, w sprawie nie doszło też do przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów. Zaskarżona decyzja została ponadto uzasadniona w sposób odpowiadający kryteriom określonym w art. 107 § 3 kpa (i argumentów ww uzasadnienia, przyjmując je za prawidłowe, Sąd co do zasady nie będzie powielał). W ocenie Sądu w sprawie zostało wykazane władztwo publiczne nad sporną drogą publiczną. Stanowi o tym choćby ów będący podstawą wznowienia postępowania dokument pn "Ocena stanu dróg powiatowych Powiat [...] - według stanu na dzień 31.12.1998r." Trzeba podkreślić, że w sprawie niezasadnie skarżący usiłują wykazać, że będąca przedmiotem ich własności w dacie 30 grudnia 1998r. część nieruchomości zajęta pod drogę publiczną nie była we władaniu publicznym, gdyż skarżący sam np. wykaszał przylegający do tej drogi rów usytuowany na wysokości jego nieruchomości. Okoliczności podnoszone przez skarżącego (zresztą niekwestionowane co do zasady przez organy orzekające) nie mają w ogóle znaczenia w sprawie. Przedmiotem badania orzekającego w sprawie organu administracji nie jest bowiem okoliczność fizycznego władania zarządcy drogi nad objętą postępowaniem częścią nieruchomości skarżącego przejętą z mocy prawa na własność powiatu lecz władanie całą drogą publiczną (wówczas wojewódzką a następnie powiatową) na całej jej długości w ramach jej administracyjnych granic czyli pasa drogowego. Skoro nie budzi żadnych wątpliwości, że ww droga w dacie określonej ustawą stanowiła drogę publiczną, to istotny w sprawie jest jedynie zakres pasa drogowego, a tego ostatniego skarżący nie kwestionują. Również wykonywanie remontów drogi publicznej, jej odśnieżanie, urządzenie oświetlenia czy oznakowania nie musi być wykazane na konkretnym odcinku tj. w ramach nieruchomości skarżących lecz w ogóle, na którymkolwiek odcinku tejże urządzonej drogi asfaltowej nr [...]. Niezauważona przez skarżącego aktywność zarządcy drogi publicznej na odcinku przylegającym do jego nieruchomości nie oznacza brak władztwa publicznego nad wybudowaną ze środków publicznych i urządzoną w wymaganym definicją pasa drogowego drogą publiczną. W tym zakresie trzeba podkreślić, że drogi są budowlami, które dla wykonywania przypisanych im funkcji muszą być na trwałe powiązane z nieruchomością gruntową. Trwałe powiązanie drogi z gruntem oznacza, że droga, a w tym droga publiczna, jest częścią składową nieruchomości gruntowej, nie może zatem stanowić przedmiotu odrębnego od nieruchomości (art. 47 § 1 kc i art. 48 kc). Nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By uzyskać taki status musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 260 – dalej jako uodp) do jednej z kategorii dróg (krajowych, wojewódzkich, powiatowych czy gminnych). Z drogi takiej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych (art. 1 uodp). Droga publiczna ma zatem dwie podstawowe cechy: istnieje nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi, a przy tym droga ta została zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych określonych w ustawie (uodp). W dodanym na mocy art. 52 pkt 1 ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) art. 2a uodp ustawodawca wskazał, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Nie istnieje zatem odrębne od nieruchomości prawo własności do drogi publicznej. Poza tym, istniejąca droga nie może zostać zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, jeżeli nie stanowi własności podmiotu publicznego. Co do zasady - przejście prawa własności do nieruchomości zabudowanej drogą na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego jest warunkiem niezbędnym wydania aktu o zaliczeniu tej drogi do dróg publicznych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 października 2008 r., II SA/Gl 498/2008, LexPolonica nr 1991227, wyrok WSA w Krakowie z 16 września 2008 r., III SA/Kr 267/2008, LexPolonica nr 1991145). Właśnie w celu wykluczenia rozbieżności w zakresie odrębnego prawa własności do gruntu zajętego pod drogę publiczną oraz osobnego prawa do drogi publicznej, w przypadku dróg publicznych ustawodawca zdecydował "o podmiotowym scaleniu prawa własności nieruchomości oraz drogi". (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, LexisNexis). Nastąpiło to na mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm. – zwanej dalej ustawą). Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, które nie stanowiły ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jeśli chodzi o przesłanki omawianego art. 73 ustawy - sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, zaliczoną następnie do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Drogi publiczne, podobnie jak np. rzeki, są rzeczami przeznaczonymi do powszechnego użytku. Można mówić o nim tylko wtedy, gdy zakres uprawnionych do korzystania osób nie jest oznaczony. Możność korzystania z drogi publicznej nie ma cech posiadania konkretnego prawa cywilnego, w szczególności posiadania służebności, lecz stanowi korzystanie ze sfery wolności, jaką państwo zapewnia każdemu obywatelowi. W tym wypadku posiadanie należy do właściciela, tj. Skarbu Państwa lub gminy czy powiatu, w zależności od rodzaju drogi publicznej. Ustawa o drogach publicznych zakłada, że podmioty publiczne - jako właściciele - wykonują względem dróg publicznych obowiązki nałożone przez prawo. Ich władanie ma charakter samoistny, a jego główną cechą jest brak podporządkowania dyspozycjom innej osoby (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2006 r., III CZP 19/06, OSNC 2006, nr 12, poz. 195). Korzystanie z drogi przez każdego, tj. nieograniczoną liczbę podmiotów, nie jest posiadaniem, bo nie ma charakteru zindywidualizowanego. To samo można odnieść do skarżącego. Dbanie o wizerunek przylegającej do drogi publicznej nieruchomości polegające na odśnieżaniu drogi czy chodnika (co jest powszechne zwłaszcza w mniejszych miejscowościach) i odpowiednio np. wykaszanie pobocza - nie oznacza samo przez się wyłączenia nad tym konkretnym areałem gruntu wynikającego z ustawy o drogach publicznych władztwa publicznego. Wymaga też podkreślenia, że nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, choć przeznaczonymi do powszechnego użytku. Rzeczy wyłączone z obiegu nie mogą stanowić przedmiotu obrotu cywilnego, ich wyłączenie z obrotu z reguły wynika z ich przeznaczenia, a czasem z ich właściwości. Tego rodzaju wyłączenie oznacza m.in., że prywatny grunt zajęty pod urządzoną drogę publiczną z uwagi na jego właściwość - nie może być wydany właścicielowi nawet w przypadku wytoczenia powództwa windykacyjnego, gdyż sprzeciwia się temu jego natura i przeznaczenie (właściwość). Na gruncie spraw dotyczących stwierdzenia zasiedzenia utrwalił się pogląd, iż wyłączenie tego rodzaju nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny; jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego nikt nie może być ani właścicielem gruntu zajętego pod urządzone drogi publiczne (ani jego posiadaczem czy władającym). Sama zaś możliwość korzystania z drogi publicznej nie ma cech posiadania na gruncie prawa cywilnego, lecz stanowi korzystanie ze sfery wolności gwarantowanej obywatelowi przez państwo (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 2014 r. w sprawie IV CSK 461/13, LEX nr 1498653). W konsekwencji należało przyjąć, wbrew twierdzeniom i zarzutom skarżących, że sam fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest równoznaczny z wykonywaniem nad nią władztwa. Czym innym jest zajęcie (przejęcie) gruntu pod planowaną dopiero w przyszłości drogę publiczną a czym innym jest fizyczne zajęcie i urządzenie wraz z poboczem, rowem odwadniającym itp. asfaltowej drogi publicznej. Samo wybudowanie tej drogi oznacza, że była ona we władaniu publicznym, i tego stanu rzeczy nie zmieniają twierdzenia skarżących. W zakresie zarzutów proceduralnych należy wskazać, że zgodnie z art. 151 § 1 pkt. 2 kpa organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W wyniku wznowionego postępowania organ I instancji pierwotnie odmówił uchylenia decyzji wydanej w trybie art. 132 kpa kończącej w II instancji postępowanie główne. Na skutek odwołania, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 kpa organ uchylił decyzję I instancji wydaną we wznowionym postępowaniu i orzekł merytorycznie w sprawie. W tym celu uchylił wadliwą w jego ocenie decyzję Wojewody z dnia [...].06.2010 r. i utrzymał w mocy decyzję z dnia [...].05.2010 r. znak: [...], którą Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności Nieruchomości o pow. 0,3400 ha. Kwestia zasadności zastosowania w 2010r. trybu z art. 132 kpa jest bez znaczenia dla wyniku wznowionego postępowania. Organ w wyniku wznowienia orzekał bowiem od początku o istocie sprawy i uznał, że zachodzą przesłanki z art. 73 ustawy. W związku z tym orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa po uchyleniu decyzji I instancji musiał zastosować dyspozycję art. 151 § 1 pkt. 2 kpa. W ocenie skarżących winien był ewentualnie orzec merytorycznie. Postępowanie pierwotne było zakończone decyzją wydaną w wyniku autokontroli, decyzja ta zastępowała decyzję z dnia [...].05.2010 r. znak: [...], którą organ uznał ostatecznie za prawidłową, i którą utrzymał w mocy. W ocenie Sądu racje mają skarżący, że po uchyleniu decyzji z dnia [...].06.2010 r. organ winien orzec merytorycznie w sprawie gdyż decyzja wydana w trybie art. 132 kpa jest decyzją pierwszoinstancyjną, od której stronom na zasadach ogólnych przysługuje odwołanie (art. 132 § 3 kpa). Skoro jednak w wyniku wznowionego postępowania zakończonego decyzją autokontrolną z dnia [...].06.2010 r. zmieniającą pozytywną decyzję I instancji organ uznał tę ostatnią za prawidłową i utrzymał ją w mocy to pomimo, iż z procesowego punktu widzenia popełnił błąd – pozostało to bez negatywnego wpływu na wynik tego postępowania. Uchylenie decyzji z [...] czerwca 2010r. przywracało byt decyzji pierwszej z [...].05.2010r. Samo orzeczenie merytoryczne wydane wyniku wznowionego postępowania musiałoby prowadzić do uchylenia w pierwszej kolejności decyzji z dnia [...].05.2010 r. i wydania nowej identycznej decyzji merytorycznej. Zastosowana "konstrukcja" proceduralna, w ocenie Sądu nie narusza prawa, a ostatecznie oddaje istotę merytorycznego orzeczenia zapadłego w wyniku wznowionego postępowania. Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.