I SA/Wa 2041/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r., na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. H. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2020 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku M. H., działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik Z. H. i R. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie tego organu z [...] marca 2020 r., nr [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów gminy [...], obręb [...], jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej pow. [...]ha, stanowiącej mienie gminne - na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...], sprostowanej postanowieniem Starosty [...] z [...] marca 2017 r., nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wystąpił M.H. działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik Z. H. i R.S.. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] marca 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił M. H. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik Z. H. i R. S.. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając sprawę wskazał, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. została wydana na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który stanowi, że mienie gminne w rozumieniu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1, staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się na podstawie przepisu art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes o którym mowa w przepisie musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie - w postępowaniu komunalizacyjnym w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., tj. [...] maja 1990 r. Minister wyjaśnił, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im przysługiwało [...] maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina. Minister wyjaśnił, że pismem z [...] września 2019 r. zwrócił się do M. H. o przesłanie dokumentów potwierdzających przysługujący 27 maja 1990 r. jemu bądź jego mocodawcom tytuł prawny do nieruchomości objętych decyzją komunalizacyjną. W odpowiedzi na wezwanie M. H. w piśmie z [...] października 2019 r., wskazał: "odnosząc się do kwestii dokumentów stwierdzających faktycznych właścicieli czy dzierżawców działek objętych komunalizacją nie mam w tym temacie żadnych informacji, z tych które posiadam to tylko takie, iż działki te były własnością wsi [...] i pełniły funkcję wspólną, aby uściślić właściwy statut prawny tych działek zwróciłem się z wnioskiem w dniu [...]-10-2019 roku do Starostwa Powiatowego Wydział Geodezji i Kartografii w [...] o udzielenie informacji jaki miały status prawny na dzień [...] maja 1990 roku wymienione działki (...)." Pismem z [...] października 2019 r. Minister ponownie zwrócił się do wnioskodawcy o przesłanie w/w dokumentów. W odpowiedzi na wezwanie M. H. przesłał pismo Starostwa Powiatowego w [...]z [...] października 2019 r., w którym wskazano, że w archiwalnych rejestrach ewidencji gruntów obrębu [...], gmina [...], na dzień [...] maja 1990 r. do przedmiotowych działek figurowała: Wspólnota wsi [...] jako osoba władająca gruntem. Minister uznał, że M. H. nie przedłożył żadnych dokumentów mogących potwierdzić przysługujący jemu bądź jego mocodawcom 27 maja 1990 r., tytuł prawny do nieruchomości ozn. jako działki nr [...], obr. [...][...]. Nie uczynił tego również przy okazji złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister wskazał, że Starosta [...] ostateczną decyzją z [...] stycznia 2017 r. (sprostowaną postanowieniem z [...] marca 2017 r.) wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 i ust. 6 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 703) uznał przedmiotowe działki za mienie gminne. Organ dodał, że przewidziana w art. 8 ust. 1 ustawy decyzja ma charakter deklaratoryjny i poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 5 lipca 1963 r., przez co dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej ustalenia, że dana nieruchomość stanowi mienie gromadzkie nie mają znaczenia jej losy po wskazanej wyżej dacie. Istotny natomiast dla ustalenia, czy dana nieruchomość była 5 lipca 1963 r. mieniem [...] był jej stan prawny w okresie poprzedzającym tę datę (a w szczególności to, czy nieruchomość taka należała do dawnych, czyli istniejących w okresie od 1933 r. do 1954 r. gromad, jako jednostek samorządu terytorialnego, mających osobowość prawną i będących podmiotami praw i obowiązków oraz to, czy przed dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot była faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi). Minister podkreślił, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych starosta ustala, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. Osoby uprawnione do udziału we wspólnocie powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy, jeżeli uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej w terminie trzech miesięcy od dnia ustalenia wykazu uprawnionych nie przedstawią do zatwierdzenia właściwemu zarządowi gminy statutu spółki, organ ten utworzy spółkę przymusową, nada jej statut oraz wyznaczy organy spółki spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Nazwa spółki, skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Natomiast wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki (art. 18 ustawy). Organ nadzoru zaznaczył, że na podstawie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wypis z rejestru gruntów oraz decyzje wydane w trybie art. 8 ustawy są podstawowymi dokumentami potwierdzającymi istnienie wspólnoty gruntowej. Dopiero wszystkie wyżej wymienione dokumenty, obejmujące określone w nich dane, świadczą także o istnieniu spółki. Minister wskazał, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 23 sierpnia 1968 r., sygn. akt III CZP 73/68 powołana spółka ma charakter osoby prawnej, działa na podstawie statutu, który m.in. powinien określać prawa i obowiązki członków spółki oraz organy spółki, sposób ich powoływania i zakres działania (art. 15 i 16). Powołanymi do zarządu, reprezentowania wspólnoty na zewnątrz, a więc również występowania w sprawach dotyczących nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty, są wyłącznie przewidziane w statucie organy wspólnoty. Poszczególny uczestnik wspólnoty może działać w omawianym zakresie jedynie za pośrednictwem organów statutowych. Z przepisów ustawy wynika nadto, że wspólnota gruntowa może działać tylko w ramach utworzonej przez uczestników spółki bądź też - gdy jej nie powołano - spółki przymusowej, utworzonej przez organ administracji rolnej. Minister zaznaczył, że powyższy pogląd znajduje również potwierdzenie w postanowieniu Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 1997 r., sygn. akt II CKU 28/97 (Prok. i Pr.- wkł. 1997/10/34), zgodnie z którym do zarządu gruntami tworzącymi wspólnotę gruntową oraz jej reprezentowania powinna zostać powołana spółka. Powyższe oznacza, że uczestnik wspólnoty może działać na zewnątrz jedynie za pośrednictwem organów statutowych wspólnoty (wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 549/11). Minister zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie nie przedstawiono decyzji świadczącej o zaliczeniu spornych działek do wspólnoty gruntowej. Brak jest także dokumentów potwierdzających utworzenie spółki dla sprawowania zarządu nad wspólnotą. Minister stwierdził, że ani wnioskodawca, ani reprezentowane przez niego osoby nie posiadały tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości w dacie komunalizacji tj. 27 maja 1990 r., jak również nie posiadają go obecnie. Oznacza to, że występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. M. H. nie wykazał, że postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego, bądź interesu prawnego Z. H. i R. S., a tym samym, że posiadają oni legitymację do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 kpa. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister podkreślił, że prowadzone przez organ postępowanie miało charakter wstępny, zmierzający do ustalenia przesłanek formalnych określających, czy podmiot inicjujący postępowanie jest do niego uprawniony. Organ ograniczył się zatem jedynie do oceny przymiotu strony wnioskodawcy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji komunalizacyjnej, pozostawiając tym samym argumentację podniesioną we wniosku jako nie mającą znaczenia na tym etapie postępowania. Minister wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie służy wyjaśnianiu, czy przysługuje skarżącemu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. To skarżący żądając wszczęcia takiego postępowania powinien legitymować się tytułem nie budzącym wątpliwości. Ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Minister stwierdził, że wobec ustalenia, że ani wnioskodawca, ani reprezentowane przez niego osoby nie posiadają przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego, prowadzenie postępowania z ich wniosku jest bezprzedmiotowe, co spełnia przesłanki z art. 61a § 1 kpa i skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2020 r. wniósł M. H., Z. H. i R. S.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili brak merytorycznego i obiektywnego uzasadnienia przez organ odmowy wszczęcia postępowania. Podali, że decyzja Wojewody [...] wydana została na podstawie nieprawdziwego materiału dowodowego, gdyż działki objęte komunalizacją stanowiły wspólnotę wsi [...], jako podmiot władający tymi gruntami. Z tego względu, w ocenie skarżących, Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie posiadał żadnej legitymacji aby ubiegać się o uwłaszczenie na tych działkach bez wcześniejszego uzgodnienia z mieszkańcami kwestii przejęcia tych działek przez mieszkańców. Skarżący podnieśli, że Burmistrz po wyczerpaniu wszelkich możliwości w odnalezieniu właścicieli tych gruntów, w pierwszej kolejność powinien zaproponować przejęcie tych gruntów mieszkańcom danej wsi. Dopiero w ostateczności, gdyby okazało się, że nie ma chętnych na te grunty przejąć je na rzecz gminy. W niniejszej sprawie Burmistrz bez informowania kogokolwiek i szukania osób chętnych do nabycia tych gruntów sam nabył przedmiotową nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z 17 maja 2021 r. Sąd odrzucił skargę Z. H. i R. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie je zasadna. Zważyć należy, że zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie taka sytuacja wystąpiła. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 157 kpa w związku z art. 61a kpa. Stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA: z 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, z 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Zdarza się, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 kpa, do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa (por. wyrok NSA z 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12). W odniesieniu do zarzutów skargi trzeba jednak podkreślić, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że ewentualne roszczenia dotyczące nieruchomości w żadnym razie nie kreują prawa do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dla komunalizacji w trybie tej ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący 27 maja 1990 r. Stroną prowadzonego na podstawie art. 7 i art. 18 tej ustawy jest, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy. Z tego względu, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być również podmiot, który wykaże, że 27 maja 1990 r. legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym lub, że takim tytułem legitymuje się obecnie. Tytułu tego skarżący, pomimo dwóch wezwań, nie wykazał. W konsekwencji brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych według stanu na 27 maja 1990 r. uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Bez istnienia tego rodzaju dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości według stanu na 27 maja 1990 r. lub obecnie nie można uznać interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym i w postępowaniu nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2747/18). Zważyć należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej organ właściwy do jego prowadzenia nie ma podstaw do samodzielnego ustalania, czy wnioskujący o wszczęcie postępowania legitymowali się odpowiednim tytułem do nieruchomości. Nie ma więc podstaw do badania przez organ statusu przedmiotowej nieruchomości w oparciu o przepisy dotyczące wspólnot gruntowych. Zważyć należy, że stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych starosta wydaje decyzję o ustaleniu, które nieruchomości stanowią mienie [...]. Z kolei stosownie do art. 8a tej ustawy ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych, wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie następuje w postępowaniu prowadzonym przez starostę na wniosek złożony nie później niż do 31 grudnia 2016 r. przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej albo przez jego następcę prawnego (art. 8a ust. 1, 4 i 5 ww. ustawy). Organ administracji orzekający w ramach komunalizacji nie prowadzi postępowania w tym zakresie. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że ewentualne roszczenia dotyczące nieruchomości w żadnym razie nie kreują prawa do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego. Zważyć należy, że zarówno w postępowaniu nieważnościowym, jak również odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, z uwagi na brak legitymacji, organ nadzoru nie dokonuje ustaleń mających za przedmiot zaliczenie gruntu do wspólnoty gruntowej, a wnioskodawców do grona osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, gdyż stoją temu na przeszkodzie przepisy regulujące istnienie i funkcjonowanie wspólnot gruntowych. Należy zwrócić uwagę, że zaliczenie nieruchomości do wspólnot gruntowych nastąpiło z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Decyzja o ustaleniu nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową ma charakter deklaratoryjny, stwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu wejścia w życie wymienionej ustawy. Ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, należy przy tym do wyłącznej kompetencji starosty, w związku z czym niedopuszczalne jest orzekanie o tym przez inne organy, w ramach postępowań w odmiennym przedmiocie. Organ nadzoru nie był więc uprawniony, aby ustalać legitymację wnioskodawców przez samodzielne badanie, czy nieruchomość stanowiła własność wspólnoty gruntowej, do której uprawnieni mieliby być wnioskodawcy. Ja wyżej zaznaczono skarżący nie wykazał, aby w dniu istotnym dla komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., jak również obecnie przysługiwał mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanego mienia. Podnieść należy, że w niniejszej sprawie brak przymiotu strony był oczywisty. Powyższe wynikało z treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunzlizacyjnej, w którym wnioskodawcy podali, że wyrażają niezadowolenie z działań Burmistrza [...], bowiem to oni, jako mieszkańcy i rolnicy wsi [...], mieli prawo wystąpić z wnioskiem o uwłaszczenie na spornych gruntach. Skoro skarżący jak i jego mocodawcy nie legitymowali się tytułem prawnorzeczowym do tej nieruchomości, to prawidłowo organ nadzoru uznał, że nie mają oni przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym, a tym samym nie mogą skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. Wobec powyższego postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie narusza art. 61a § 1 w zw. z art. 61 § 1, art. 28 i art. 157 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ppsa.