I SA/Wa 205/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej A. D. Dyszy kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelnik Gminy w B. decyzją z dnia [...] marca 1978 r. [...] wydał na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U., Nr 23, poz. 140 ze zm.), decyzję o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość rolnej położonej w B. nr ewid. [...] pow. [...] ha, stanowiącej własność P. i A. małż. D. Ustalając jednocześnie spłatę za przedmiotową nieruchość w wysokości [...] zł. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji wystąpiła była właścicielka przejętej nieruchomości – A. D. Argumentując złożony wniosek strona podniosła, że ww. nieruchomość została przejęta wbrew jej woli, gdyż nigdy nie podpisywała zgody na jej przejęcie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się wniosek z którego jednoznacznie wynika, że wolą P. D. było odpłatne przekazanie posiadanej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. O istnieniu takiej woli świadczy przede wszystkim złożony przez byłego właściciela pod w/w wnioskiem podpis. Wprawdzie pod powołanym wnioskiem brak jest podpisu A. D. będącej współwłaścicielką omawianej nieruchomości jednakże wola osoby (wobec braku wymagań szczególnych) może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny. Ponadto A. D., nigdy nie kwestionowała faktu odpłatnego przekazania przez swojego męża – P. D. omawianej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając wniosek A. D. o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W jego uzasadnieniu organ wskazał, że z treści ww. art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin wynika, że przejęcie określonej nieruchomości "na własność Państwa" było możliwe jeżeli spełnione zostały dwie przesłanki: wszyscy właściciele nieruchomości złożyli stosowny wniosek, właściciele nieruchomości: nie spełniali warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, albo spełniali warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, ale prawo do emerytury lub renty nabyli na podstawie innych przepisów. Organ wskazał, że nie ma wątpliwości co do złożenia wniosku przez P. D., gdyż w aktach postępowania zwykłego znajduje się podpisany przez niego wniosek o przejęcie ww. części nieruchomości. Badając natomiast, czy wniosek taki złożyła także A. D. organ wskazał, że z decyzji o przejęciu wynika, że wniosek złożyła także A. D. [por. wzmianka o treści: "(...) po rozpatrzeniu wniosku Ob. Ob. D. P. i A.(...)"], co nie wyklucza, że wniosek A. D. został złożony ustnie, bez spisania stosownego protokołu. Ponadto A. D. nie kwestionowała decyzji o przejęciu, a jednocześnie nie ma pewności, że o decyzji tej nie wiedziała. Zdaniem organu brak było również podstaw do uznania, że P. D. mógłby zatajać przed swoja żoną fakt, iż zbył większą część ich wspólnego gospodarstwa rolnego, tym bardziej, że małżonkowie mieszkali razem, nie byli w separacji. Ponadto brak jest pewności czyj podpis widnieje na potwierdzeniu odbioru decyzji. Mogła zrobić to A. D., ewentualnie, jeżeli przyjąć, że decyzję odebrał P. D., to uznać należy, że uczynił to w imieniu obojga małżonków wymienionych w części adresowej potwierdzenia odbioru. Ponadto zbycie części gospodarstwa było uzasadnione sytuacją właścicieli: A. D. - była zatrudniona w G., a P. D. - był inwalidą II grupy (por. protokół z dnia 10 października 2000 r.). W ocenie Ministra nie można wykluczyć, że przejęcie nieruchomości było co najmniej zgodne z wolą A. D.. Ponadto brak jej wiedzy o utracie własności części gospodarstwa jest mało prawdopodobny. Samo bowiem uprawianie przez A. D. przejętych gruntów, pomimo ich przekazania "na własność Państwa", nie musi jeszcze oznaczać, że nie miała świadomości o stanie właścicielskim tych gruntów. Nie bez znaczenia dla oceny ww. argumentów dotyczących wniosku A. D., jest także okoliczność, iż wszelkie dowody przemawiające za brakiem jej wniosku (poza samym fizycznym brakiem wniosku w aktach) - stanowią oświadczenia samej A. D.. Biorąc pod uwagę, że jest ona zainteresowana wynikiem niniejszej sprawy, nie można w pełni opierać się na jej oświadczeniach. W sprawie nie ma zatem całkowitej pewności co do tego, że A. D. wniosku nie złożyła. Nie ma wiec także całkowitej pewności, że Naczelnik Gminy w B. uchybił przesłance przejęcia nr 1. Przechodząc do badania spełnienia przesłanki nr 2 organ wskazał, że należało przede wszystkim sprawdzić, czy małżonkowie spełniali, czy też nie spełniali podstawowego warunku do uzyskania emerytury, tj. warunku wieku (por. art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy). Aby uzyskać emeryturę, w dacie przejęcia P. D. musiałby mieć ukończone 65 lat, a A. D. 60 lat. Tymczasem w dniu wydania decyzji o przejęciu P. D. (ur. w dniu [...] czerwca 1919 r.) miał ukończone 58 lat, a A. D. (ur. w dniu [...] grudnia 1929 r.) miała ukończone 48 lat. Oznacza to, że żaden z małżonków nie spełniał warunków do uzyskania emerytury na podstawie Ustawy. Tym samym spełniali oni przesłankę przejęcia nr 2. W tym zakresie Naczelnik Gminy w B. nie naruszył zatem art. 53 ust. 1 ustawy. Ponadto nie stwierdzono aby Naczelnik Gminy w B. rażąco naruszył inne obowiązujące go wówczas przepisy. Badana decyzja o przejęciu nie zawiera także pozostałych, kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Na powyższą decyzję A. D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej kpa, 2) art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. Skarżąca wskazała, że wykup nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa mógł nastąpić na wniosek wszystkich jej właścicieli, złożony do Urzędu Gminy w B. tj. A. i P. D.. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż w aktach sprawy znajduje się wniosek o zbycie na rzecz Skarbu Państwa wyżej opisanej nieruchomości podpisany tylko przez P. D. W tym przypadku przy współwłasności wniosek o przekazanie nieruchomości winni złożyć oboje małżonkowie. Czynność dotycząca zbycia nieruchomości dokonana tylko przez jednego współwłaściciela przekraczałaby ramy zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 Kodeksu cywilnego. Bez wątpienia taką czynnością przekraczającą zwykły zarząd jest zbycie nieruchomości, do jakiego doszło w wyniku odpłatnego przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Nr [...] Naczelnika Gminy B. z dnia [...] marca 1978 r. Wniosku niezbędnego - w myśl cyt. przepisu art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. - do odpłatnego przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na pewno nie złożyła skarżąca. Nie da więc się zrozumieć argumentacji organu II instancji, który w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stwierdza, że nie ma całkowitej pewności, czy badana decyzja o przejęciu odpłatnie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, rażąco narusza art. 53 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest zasadna. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r. została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie to wszczynane na podstawie art. 157 § 2 kpa jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W ramach tego trybu podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowią przesłanki ściśle określone w art. 156 § 1 kpa i dopiero ujawnienie w kontrolowanej decyzji jednej z nich może skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W przedmiotowej sprawie, zadaniem organu nadzoru było ustalenie, czy kontrolowana przez niego decyzja Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] marca 1978 r. została wydana przy spełnieniu wszystkich wymagań określonych w obowiązujących w dacie jej wydania przepisach prawnych, a także czy spełnienie tych wymagań zostało należycie wyjaśnione i udokumentowane. W ocenie Sądu, z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ nadzoru nie wywiązał się z tego obowiązku należycie. Podstawę materialnoprawną decyzji Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] marca 1978 r. stanowi art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Zgodnie z ustępem pierwszym powyższego artykułu, jeżeli właściciele gospodarstwa rolnego nie spełniają warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy albo spełnili warunki do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, ale prawo do emerytury lub renty nabyli na podstawie innych przepisów, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na ich wniosek, w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, iż do przejęcia przez Państwo gospodarstwa rolnego lub jego części mogło dojść w sytuacji ustalenia, że: 1) właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, albo je spełniał ale prawo to renty nabył na podstawie innych przepisów; 2) właściciel gospodarstwa rolnego złożył wniosek o jego przejęcie. W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że P. D. i A. D. nie osiągnęli wieku niezbędnego do nabycia uprawnień emerytalnych, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy dnia 27 października 1977 r. (tj. 65 lat mężczyzna i 60 lat kobieta), gdyż biorąc pod uwagę informacje, dotyczące daty urodzin wnioskodawców, zawarte w Akcie Własności Ziemi z dnia [...] marca 1976 r. – A. D. w dacie wydania kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w B. miała ukończone 48 lat, zaś P. D. lat 58. Minister wskazał także, że w aktach niniejszego postępowania brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, że A. D. została zakwalifikowana do I lub II grupy inwalidzkiej. P. D. zaś - jak wynika z protokołu z dnia [...] października 2000 r. od 1974 r. był inwalidą [...] grupy. Tymczasem w ocenie organu o tym, że decyzja Naczelnika była zgodna z wolą obydwojga współwłaścicieli miała świadczyć bierna postawa skarżącej, czy też chociażby fakt braku w aktach sprawy dokumentu, z którego wynikałby sprzeciw A. D. na przejęcie przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa (np. jej odwołanie od decyzji Naczelnika Gminy w B.). Ponadto organ nie wykluczył, że wniosek A. D. mógł zostać złożony ustnie, bez spisania stosownego protokołu. Stwierdzenie takie, w ocenie Sądu, są jednak zbyt daleko idące. Przede wszystkim podkreślić należy, że skarżąca wielokrotnie pisemnie (na wezwanie Ministra) wyjaśniała organowi, że nie miała jakiejkolwiek wiedzy o tym, że jej małżonek dokonał przekazania działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa. Odzwierciedlenie tego znajduje się chociażby w piśmie strony z dnia 14 grudnia 2013 r., którym strona w odpowiedzi na wezwanie poinformowała organ, że o tym, iż sporna nieruchomość nie stanowi już własności jej i męża dowiedziała się z chwilą, gdy kiedy działkę zaczął uprawiać ktoś inny. Ponadto wszelkie sprawy finansowe związane z gruntem - w tym podatki załatwiał jej zmarły mąż P. D., który nigdy nie przedstawił jej jakichkolwiek dokumentów. Podobne informacje zawarte zostały w protokole z rozprawy administracyjnej z dnia 16 lipca 2014 r., gdzie skarżąca oświadczyła, że o utracie własności spornej działki dowiedziała się ok 1998/1999 r., kiedy zaczął ją uprawiać ktoś inny. Wtedy też podjęła działania zmierzające do odzyskania nieruchomości. Ponadto w aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącej z dnia 29 października 2014 r. złożone pod odpowiedzialnością karną (art. 233 kk), w którym skarżąca wskazała, że nie wie przez kogo pobrane zostały spłaty za przejętą działkę. Strona oświadczyła również, że nie udzielała mężowi pełnomocnictwa do przekazania ich wspólnej działki, jak również informacja, że podpis pod widniejący na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji z dnia [...] marca 1978 r. należy do jej P. D. Jak wynika z zaskarżonych decyzji organ zakwestionował wartość dowodową zeznań strony wskazując, że wszelkie dowody przemawiające za brakiem wniosku skarżącej (poza samym fizycznym brakiem wniosku w aktach) - stanowią oświadczenia samej A. D.. Biorąc pod uwagę, że jest ona zainteresowana wynikiem niniejszej sprawy, nie można w pełni opierać się na jej oświadczeniach. W sprawie nie ma zatem całkowitej pewności co do tego, że A. D. wniosku nie złożyła. Stwierdzenie takie, w ocenie Sądu, jest nieuprawnione, gdyż analizując całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie można mówić o tym, że organ jednoznacznie przesądził, iż skarżąca miała wiedzę o przekazaniu przez jej męża spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, czy też nie. Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r. wydane zostały z naruszeniem prawa (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), wobec czego należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 ww. ustawy. Z przepisu tego jasno wynika, że warunkiem niezbędnie koniecznym do przejęcia nieruchomości za spłatę jest wniosek rolnika a jeżeli gospodarstwo objęte jest współwłasnością obojga małżonków. Oznacza to, że postępowanie o przejęcie nieruchomości jest postępowaniem toczącym się wyłącznie z wniosku je wszczynającego, nie może być natomiast wszczęte i prowadzone z urzędu. Podobnie w zakresie wymogów formalnych wniosku na bazie dawnego art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 z późn. zm.) wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in.: w wyroku z dnia 14 czerwca 2013 r. I OSK 68/12, z dnia 26 listopada 2014 r. I OSK 661/13 oraz w wyroku z dnia 27 stycznia 2015r. I OSK 1085/13. Należy jednocześnie podkreślić, że regulacje art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974r. w zakresie wymogów formalnych wniosków były zbieżne z konstrukcja art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977r. Przechodząc do oceny przesłanki dotyczącej złożenia wniosku przez współwłaścicieli gospodarstwa rolnego w przedmiocie jego przejęcia na własność Skarbu Państwa, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w sytuacji gdy prawo własności do nieruchomości położonej w B. przysługiwało obojgu współmałżonkom, co wynika z aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Gminy w Bobrownikach z dnia [...] marca 1978 r., obowiązkiem organu nadzoru było bezsporne wyjaśnienie, czy P. D. składając oświadczenie z dnia [...] czerwca 1978 r., posiadał zgodę współmałżonka, będącego jednocześnie współwłaścicielem nieruchomości do dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu majątkiem wspólnym, wyrażoną w formie wymaganej dla danej czynności prawnej, w świetle regulacji obowiązującego wówczas kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dotyczącej stosunków majątkowych między małżonkami. Ponadto na gruncie procedury administracyjnej wniosek o przejęcie nieruchomości będący podaniem musiał wskazywać osoby właścicieli od których pochodzi i być podpisany przez wszystkich właścicieli nieruchomości (art. 58 § 2 i 3 ówcześnie obowiązującego kpa). Jeżeli zaś podanie zawierało braki formalne obowiązkiem organu było wezwanie wnoszącego do uzupełnienia braków formalnych podania pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 59 kpa). Bez podjęcia tego rodzaju czynności sprawa o przejęcie nieruchomości przez Państwo nie nadawała się do merytorycznego rozpatrzenia poprzez wydanie decyzji (art. 97 kpa). Decyzją z dnia [...] marca 1978r. mogła zatem rażąco naruszać prawo. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, powinien ponownie przeanalizować całość dostępnych dokumentów i w zależności od tych ustaleń powinien ustalony stan faktyczny skonfrontować z treścią art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. i wypowiedzieć się co do ewentualnego jego naruszenia, pamiętając przy tym, że kwestą najważniejszą w niniejszej sprawie jest brak wniosku o przekazaniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa złożonego przez drugiego ze współwłaścicieli. Swoje zaś ustalenia i rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywować w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 kpa, opierając je przede wszystkim na dowodach a nie domniemaniach. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.