I SA/Wa 2061/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. W. i B. W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej: ustawa komunalizacyjna – stwierdził nabycie przez Miasto S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości niezabudowanej, nie posiadającej księgi wieczystej, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. w części dotyczącej działki nr [...] wystąpił J. W., działający w imieniu własnym oraz w imieniu B. W. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że nieruchomość była użytkowana od roku 1946 najpierw przez matkę wnioskodawców – J. M., na podstawie aktu nadania nr [...] z dnia [...] września 1947 r., a następnie przez niego oraz B. W. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S. z dnia [...] kwietnia 1992 r., w części aktualnie oznaczonej jako działka nr [...]. W motywach Minister podał, że postępowanie stało sie bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych, bowiem po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu czynności wyjaśniających stwierdzono, że wnioskodawcy: J. W. i B. W. nie są stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może być osoba powołująca się na dokumenty świadczące, że jej a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Stosownie do art. 9 ustawy komunalizacyjnej, wszystkie zobowiązania związane ze skomunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa uwłaszczona gmina (wyrok NSA z dnia 29 września 1998 r., sygn. akt I SA 57/98). Wnioskodawcy legitymują sie co najwyżej interesem faktycznym związanym z posiadaniem i użytkowaniem jako ogród przydomowy części działki nr [...] powstałej z działki nr [...].. Samo posiadanie nie jest wykonywaniem prawa do rzeczy, lecz wykonywaniem faktycznego władztwa nad rzeczą, które nie stoi na przeszkodzie komunalizacji. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2012 r. wystąpił J. W., działający w imieniu własnym oraz w imieniu B. W., podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu stwierdził, że w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy wyjaśniono, iż wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony, zatem postępowanie wszczęte na ich wniosek powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę administracyjną przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r., III SA 2225/01). Z protokołu z rozprawy i oględzin w terenie z dnia [...] sierpnia 2010 r. wynika, że wnioskodawca legitymuje się interesem faktycznym związanym z posiadaniem i użytkowaniem jako ogród przydomowy części działki nr [...], powstałej z działki nr [...]. Także decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. wskazuje, iż część działki nr [...] jest użytkowana przez J. W. i B. W. W sytuacji, gdy podmiot, który uważa, iż mienie nie podlega komunalizacji, nie posiada aktu, z którego wynikałby jego tytuł prawny do posiadanego mienia, nie może skutecznie przeszkodzić komunalizacji tylko przez sam fakt korzystania z mienia (wyrok NSA z dnia 30 września 2010 r., I OSK 1528/09). Podmioty, aby być stroną tego postępowania muszą wykazać się posiadaniem w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnorzeczowego do komunalizowanego mienia (wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., I OSK 1463/10). Wnioskodawca nie przedstawił dokumentów potwierdzających, że jemu bądź osobie, której jest następcą prawnym tj. J. M. (postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] maja 1997 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia do spadku po J. M.) przysługiwało prawo własności do nieruchomości położonej w S., aktualnie ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (część dawnej działki nr [...]) w obrębie ewidencyjnym [...]. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wnioskodawca przywołuje akt nadania nr [...] z dnia [...]września 1947 r., na mocy którego w oparciu o przepisy dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta G. nadano J. W. (ojcu wnioskodawców) zabudowaną działkę gruntu położoną w gminie D. powiat S. przy ul. [...] (po zmianie nazwy [...]) o pow. około [...]ha. Następnie nieruchomość o pow. [...] ha położona przy ul. [...] została przejęta na rzecz Państwa na mocy orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] stycznia 1962 r., nr [...], po czym aktem nadania nr [...] z dnia [...] grudnia 1962 r. przekazano J. M. zabudowany grunt o pow. [...] ha stanowiący działkę nr [...], co potwierdza orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1972 r. nr [...] o wykonaniu aktu nadania, w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa (działki). Sporządzony w dniu [...] listopada 1970 r. wykaz oświadczeń uczestników regulacji gruntów Osiedla S. wskazuje, że J. M. posiadała i użytkowała działkę nr [...] o pow. [...] ha. Natomiast z zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego w S. z dnia [...] marca 1972 r. wynika, że działka [...] położona przy ul. [...] została wpisana do księgi wieczystej KW nr [...]. Aktualnie z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że ww. nieruchomości nadano nowy adres - [...],[...] i stanowi ona własność J. W. oraz B. W. w udziałach po 1/2 części. Treść pism Urzędu Miasta S. z dnia [...] lipca 2009 r. oraz z dnia [...] lipca 2010 r. wskazuje, że różnica w powierzchni działki nr [...] spowodowana jest dokładnymi pomiarami geodezyjnymi nieruchomości i wynosi [...] ha, natomiast wcześniej tj. zanim założono ewidencję gruntów, powierzchnie nieruchomości były liczone mało dokładną metodą graficzną lub przepisywano bezpośrednio z katastru poniemieckiego. Powierzchnia nieruchomości ([...] ha) jest taka sama zarówno w ewidencji gruntów i budynków jak i w księdze wieczystej KW nr [...]. Z karty inwentaryzacyjnej nr [...] w sposób jednoznaczny wynika, że Skarb Państwa został uznany za właściciela działki nr [...] na mocy postanowień dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13. poz. 87 ze zm.). Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skomunalizowana nieruchomość na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła mienie Skarbu Państwa i była w dyspozycji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. W. i B. W., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 28 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ, iż skarżący nie są stroną postępowania, 2. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez błędne przyjęcie przez organ, iż skarżący nie wykazali, że na dzień 27 maja 1990 r. przysługiwało im prawo własności działki nr [...], 3. naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia i wyjaśnienia okoliczności sprawy, a także nie zgromadzenie całego materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem postanowienia niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący winni być traktowani jako strony w niniejszym postępowaniu, albowiem wskutek działań organów nie mogli wykazać, iż przysługuje im interes prawny w ustaleniu własności spornej działki. Z pisma Urzędu Miasta S. z dnia [...] lipca 2009 r. wynika, iż J. M. w ogóle nie brała udziału w czynnościach rozgraniczeniowych przeprowadzanych co do spornych działek [...] i [...]. Z uwagi na fakt, iż nie została o tym poinformowana nie wiedziała o aktualnej sytuacji prawnej posiadanych przez nią działek. Zwłaszcza w sytuacji, iż pomimo dokonanych pomiarów, nie zmieniło się w żaden sposób faktyczne korzystanie z tych działek przez J. M. Co więcej z treści pisma Urzędu Miasta S. z dnia [...] lipca 2009 r. wynika, iż "z żadnego dokumentu będącego w naszej dyspozycji nie wynika, by Skarb Państwa przejął (po J. W.) nieruchomość przy ul. [...] o "większej" powierzchni i nadał J. M. gospodarstwo rolne o "mniejszej" powierzchni." Mając na uwadze powyższe okoliczności uznać należy, że w toku niniejszego postępowania organ wydając sporną decyzję w ogóle pominął dokumenty dotyczące J. W. (ojca skarżących). Z posiadanych przez skarżących dokumentów wynika, iż ich ojciec wystąpił również z wnioskiem o przyznanie prawa własności na nieruchomości ziemskiej (rolnej) na Ziemiach Odzyskanych w B. przy ul. [...] (obecnie [...]) o powierzchni około [...] ha. Z informacji posiadanych przez skarżących wynika, iż ich ojciec otrzymał nieruchomość we wnioskowanej wysokości. Z przedłożonych dokumentów wynika niezbicie, iż skarżący wykazali interes prawny do występowania w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi do sądu jest decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] stycznia 2012 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., stwierdzającej nabycie przez Miasto S. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. Minister Administracji i Cyfryzacji uznał, że wnioskodawcom postępowania nieważnościowego: J. W. i B. W. nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdyż nie mają oni interesu prawnego we wszczęciu takiego postępowania. Skoro tak, to po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej na ich wniosek i przeprowadzeniu ustaleń w zakresie legitymacji wnioskodawców, należało je umorzyć, jako bezprzedmiotowe. Ocenę taką sąd w niniejszym składzie podziela. "Stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, wyjątkowo zaś inny podmiot, gdy wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który wykluczałby uznanie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności należało do Skarbu Państwa" (zob. wyrok NSA z dnia 16.05.2012 r., I OSK 660/11, LEX nr 1218892). Takimi samymi cechami musi się legitymować podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, aby mógł być uznany za stronę w tym postępowaniu. Tymczasem J. W. i B. W. nie wykazali, że w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał im jakikolwiek tytuł prawny do działki nr [...], w tym (po jej podziale) do części obecnej działki nr [...]. Organ ustalił bowiem, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, że aktem nadania nr [...] z dnia [...] września 1947 r. nadano J. W. (ojcu wnioskodawców) zabudowaną działkę gruntu położoną w gminie D. powiat S. przy ul. [...] (po zmianie nazwy [...]) o pow. około [...]ha. Następnie nieruchomość o pow. [...] ha przy ul. [...] została przejęta (jako opuszczona przez właściciela, który przeniósł się do innej miejscowości) na rzecz Państwa, na mocy orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [...]stycznia 1962 r., po czym aktem nadania nr [...] z dnia [...] grudnia 1962 r. przekazano J. M. (matce wnioskodawców) zabudowany grunt o pow. [...] ha stanowiący działkę nr [...], co potwierdza orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1972 r. o wykonaniu aktu nadania, w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa (działki). Z zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego w S. z dnia [...] marca 1972 r. wynika, że działka nr [...] położona przy ul. [...] została wpisana do księgi wieczystej nr [...] na rzecz J. M. Z aktualnego odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że nieruchomości tej nadano nowy adres – [...] i [...] i stanowi ona własność J. W. oraz B. W. w udziałach po [...] części. Różnica w powierzchni działki nr [...] (w porównaniu z aktem nadania z dnia [...] grudnia 1962 r. nr [...]) spowodowana jest dokładniejszymi pomiarami geodezyjnymi nieruchomości i wynosi obecnie [...]ha. Ustalenia te sąd w pełni podziela. Zauważyć jedynie dodatkowo należy, że orzeczenia Miejskiej Komisji Ziemskiej z [...] lipca 1961 r. o nadaniu gospodarstwa rolnego J. M., do którego odwoływali się wcześniej skarżący, nie można traktować jako ostatecznego, skoro z decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej z dnia [...] grudnia 1962 r. w przedmiocie aktu nadania nr [...] wynika, że została ona wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy "nadania gospodarstwa na własność ob. J. M.", co z kolei było wynikiem decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w S. z dnia [...] października 1961 r. Nie znajduje natomiast żadnego potwierdzenia w aktach sprawy zarzut, że organ wydając sporną decyzję w ogóle pominął dokumenty dotyczące J. W. (ojca skarżących). Zdaniem skarżących z posiadanych przez nich dokumentów wynika, iż ich ojciec wystąpił również z wnioskiem o przyznanie prawa własności na nieruchomości ziemskiej (rolnej) na Ziemiach Odzyskanych w B. przy ul. [...] (obecnie [...]) o powierzchni około [...] ha i takowe gospodarstwo uzyskał. Wniosek J. W. podpisany przez niego w dniu [...] marca 1947 r. (k. 126 akt adm.) owszem znajduje się w aktach sprawy, ale jego wynikiem był akt nadania z dnia [...] września 1947 r. nr [...]. Brak natomiast jakiegokolwiek dokumentu o nadaniu J. W. gospodarstwa o powierzchni [...] ha. Na podstawie akt sprawy (w oparciu o które orzeka sąd – art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie można też stwierdzić, aby gospodarstwo o takiej powierzchni zostało nadane J M.. Dość niezrozumiały jest natomiast zarzut skargi odnośnie tego, jaki wpływ na wynik niniejszej sprawy miał brak udziału J. M. w czynnościach rozgraniczeniowych przeprowadzanych co do spornych działek nr [...] i [...]. Jeśli miałby się on sprowadzać do tego, że zdaniem skarżących działka nr [...] została pomniejszona kosztem bezumownie użytkowanej przez nich części działki nr [...], czyli do ustalenia właściwego przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] i [...], to nie jest to zagadnienie, które może być rozstrzygane w niniejszym postępowaniu. Zauważyć należy, że już na początku procesu komunalizacji mienia ogólnonarodowego rozstrzygnięte zostało w orzecznictwie, że "orzeczenie o nabyciu mienia z mocy prawa (art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych – Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) nie może rozstrzygać zarazem sporu co do powierzchni nabywanej działki. Sprawa zmiany w ewidencji gruntów i księdze wieczystej należy do odrębnego postępowania, w którym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie jest właściwym organem (art. 18 ust. 2 cytowanej ustawy)" (wyrok NSA z dnia 19.07.1991 r. I SA 559/91, LEX nr 25978, Wspólnota 1991/41/18). Taka linia orzecznicza nie uległa zmianie również w latach późniejszych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r., I SA/Wa 154/09 (LEX nr 555334), stwierdził, że cyt. "żądanie skarżącego sprowadzało się w rzeczywistości do kwestionowania przebiegu granicy pomiędzy jego gruntem a działką nr (...) poprzez twierdzenie, że działka ta ma w istocie rzeczy inną wielkość niż wynika to z danych zawartych w ewidencji gruntu. Nie przesądzając zatem o zasadności żądania strony należy jednak wyjaśnić, iż ma ono w zasadzie charakter cywilnoprawny i może być dochodzone tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym ewentualnie do rozważenia pozostaje jeszcze kwestia postępowania rozgraniczeniowego lub mającego za przedmiot dokonanie zmiany danych w ewidencji gruntów." Sąd w niniejszej sprawie w całości podziela ten pogląd. Ani w zwykłym postępowaniu komunalizacyjnym, ani w postępowaniu nadzorczym wywołanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, organ nie może samodzielnie (z pominięciem prowadzonego w odpowiednim trybie postępowania rozgraniczeniowego lub o dokonanie zmiany danych w ewidencji gruntów) zakwestionować powierzchni komunalizowanej nieruchomości, wynikającej z ewidencji gruntów. W takiej sytuacji, oprócz wymienionych postępowań, stronie pozostaje jeszcze droga cywilna o wydanie części skomunalizowanej nieruchomości, jeśli strony uważają, że granice i powierzchnia ich nieruchomości są inne, niż wynika to z ewidencji gruntów. Wybór drogi postępowania należy do stron, ale z całą pewnością nie można tego czynić poprzez kwestionowanie decyzji komunalizacyjnej, przy wydaniu której organ oparł się na danych wynikających z ewidencji gruntów i z księgi wieczystej. Do takich samych wniosków dojść należy w przypadku, gdyby intencją skarżących było zakwestionowanie prawa własności Skarbu Państwa przed komunalizacja z mocy prawa, do części działki nr [...]. W takiej sytuacji również w żadnym razie nie może temu służyć postępowanie nadzorcze wobec decyzji komunalizacyjnej, gdyż żądając wszczęcia takiego postępowania już w tym momencie należy wykazać prawo do nieruchomości, które uniemożliwiało komunalizację. Reasumując, jeśli skarżący nie wykazali, że przysługuje im jakikolwiek tytuł prawny do działki nr [...], organ zasadnie uznał, że nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji komunalizacyjnej, a skoro takie postępowanie zostało wszczęte na ich wniosek, to jako bezprzedmiotowe należało jej umorzyć. "Jeżeli postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte na skutek wniesienia środka zaskarżenia przez nieuprawniony podmiot, to jest ono bezprzedmiotowe na skutek braku legitymacji procesowej u podmiotu żądającego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, dotkniętej jego zdaniem wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 29.03.2011 r., II OSK 597/10, LEX nr 1080370). Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddalił.