I SA/Wa 2064/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy oddania w użytkowanie wieczyste gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 21 czerwca 2014 r. adw. J. S. działając w imieniu J. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 20 stycznia 1996 r. D. Z. wystąpiła do Urzędu Dzielnicy M. o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Wskazała, że jest jedynym spadkobiercą jej matki M. C., która była właścicielem przedmiotowej nieruchomości oraz że w 1946 r. został złożony wniosek o zwrot ww. nieruchomości, jednakże do dnia dzisiejszego wnioskodawczyni nie otrzymała odpowiedzi na ten wniosek. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. Nr [...] na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U nr 50, poz. 279) i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) odmówił rozpoznania wniosku D. Z., o zwrot zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomość stała się własnością Gminy W. na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U nr 50, poz. 279), a następnie na mocy art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa. Prawo własności tej nieruchomości przysługiwało M. C., której spadkobiercą jest córka D. Z., która wnioskiem z dnia 20 stycznia 1996 r. wystąpiła o zwrot tej nieruchomości. Analiza akt pozwala uznać, że nie został złożony wniosek o przyznanie własności czasowej (w trybie art. 7 powołanego dekretu), jak też wniosek o zwrot przejętych budynków (w trybie art. 82 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.), przeto w ocenie organu brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. Nr [...], po rozpoznaniu odwołania D. Z. – powołując się na wyżej wymienione regulacje w trybie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wobec niezłożenia wniosku – zgodnie z art. 7 ust. 1 tegoż dekretu – Prezydium Rady Narodowej W. orzeczeniem z dnia [...] lutego 1954 r. [...], stwierdziło przejście wszystkich budynków znajdujących się na powyższym gruncie na rzecz Skarbu Państwa. Również byli właściciele hipoteczni nie skorzystali z możliwości, jakie stwarzała wskazana wyżej ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami. Mając to na względzie Wojewoda [...] podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. Z. podniosła, że podjęte decyzje są krzywdzące i wniosła o rozpoznanie skargi "nie tylko pod kątem obowiązującego prawa, ale również ludzkiego poczucia sprawiedliwości". W odpowiedzi na skargę podniesiono argumenty zbieżne z treścią motywów zaskarżonej decyzji i wniesiono o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 października 1999 r., IV SA 1648/97, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że z twierdzeń zawartych w odwołaniu wynika, że w związku z wnioskiem złożonym przez ciotkę skarżącej – E. G., a nie przez skarżącą, która była wtedy niepełnoletnia, skarżąca nie otrzymała żadnej odpowiedzi. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając w tym zakresie zebrany materiał dowodowy stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1954 r. zawiera jedynie stwierdzenie, że przedmiotowego wniosku w trybie art. 7 powołanego dekretu nie złożył dotychczasowy właściciel. Brak jest natomiast jakiegokolwiek stanowiska co do złożenia takiego wniosku przez osobę reprezentującą wówczas małoletnią skarżącą. W aktach sprawy brak jest dowodu na to, że w tym względzie przeprowadzono wnikliwe postępowanie wyjaśniające co do złożenia przedmiotowego wniosku przez E. G. Uznając potrzebę rozpatrzenia tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Prezydent W. rozpatrując wniosek D. Z. z dnia 20 stycznia 1996 r. o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. wydaną na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), art. 4 pkt 9b1, art. 11 ust. 1, art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) odmówił D. Z. oddania w użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu. W uzasadnieniu wskazano, że faktu złożenia wniosku dekretowego nie potwierdziły przeprowadzone czynności wyjaśniające, to jest: pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2001 r., pismo Archiwum Państwowego[...] z dnia 9 października 2003 r. oraz z dnia 18 sierpnia 2010 r., kwerenda księgi hipotecznej "[...]". Z przesłuchań świadków z dnia 23 lutego 2004 r. oraz z dnia 7 maja 2004 r. nie wynika jednoznacznie, że został złożony wniosek dowodowy, nie została też ustalona data ewentualnego złożenia wniosku. Poprzednia właścicielka nie skorzystała z możliwości złożenia wniosku o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie przepisów uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddanie niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w użytkowanie wieczyste (M.P. Nr 6, poz. 18), jak również z możliwości przewidzianej w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który to przepis stanowił, że poprzedni właściciele lub ich następcy prawni mogli składać wnioski o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz zwrot budynku w terminie od dnia 1 sierpnia 1985 r. do dnia 31 grudnia 1988 r. Wniosek D. Z. z dnia 20 stycznia 1996 r. został złożony po terminie określonym w ww. przepisie art. 82 ust. 2 przywoływanej ustawy z 1985 r. Skoro wniosek został złożony po terminie, to nie było możliwe uwzględnienie wniosku D. Z. Adw. J. S. działając jako pełnomocnik D. Z. pismem z dnia 21 czerwca 2013 r. wniósł odwołanie od ww. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2013 r., zarzucając naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieodniesienie się do wszystkich okoliczności faktycznych przedstawionych w sprawie, jak również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieobjęcie i brak odniesienia w uzasadnieniu faktycznym ww. decyzji do wszystkich przedstawionych przez stronę, a mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, oraz niewskazanie przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej niektórym dowodom. D. Z. zmarła w dniu [...] czerwca 2013 r. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] lipca 2013 r., sporządzonym przez [...], Repertorium A [...], spadek po D. Z. odziedziczył na podstawie ustawy syn J. Z. Pismem z dnia 4 grudnia 2013 r. J. Z. złożył odwołanie od ww. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2013 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewoda [...] przywrócił J. Z. termin do wniesienia odwołania od decyzji Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz umorzył postępowanie odwoławcze względem D. Z. W przywołanej na wstępie skardze do sądu administracyjnego zarzucono naruszenie: - art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieobjęcie i brak odniesienia w uzasadnieniu faktycznym ww. decyzji do wszystkich przedstawionych przez stronę, a mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, oraz niewskazanie przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej niektórym dowodom. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności wpływające na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności lub sprawiedliwości. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów innych, niż w niej wskazane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 1999 r., IV SA 1648/97, nakazał organom administracji wyjaśnienie kwestii złożenia wniosku dekretowego przez ciotkę skarżącej – w świetle przepisów dekretu z 1945 r. i w kontekście orzeczenia z 1954 r. Zalecenie to nie zostało wykonane przez organy administracji. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że w sprawie niniejszej przedmiotem rozpoznania jest wniosek byłego właściciela nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym. D. Z. we wniosku z dnia 20 stycznia 1996 r. wystąpiła o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] wskazując, że w 1946 r. został złożony wniosek o zwrot ww. nieruchomości, jednakże do dnia dzisiejszego wnioskodawczyni nie otrzymała odpowiedzi na ten wniosek. Wniosek ten został podtrzymany pismem pełnomocnika D. Z. z dnia 28 sierpnia 2003 r. Również z pism składanych później w sprawie nie wynika, aby wniosek ten został zmodyfikowany. Z treści skargi do sądu administracyjnego wynika wprost, że również skarżący J. Z. domaga się rozpatrzenia wniosku dekretowego i kwestionuje ustalenia organów, że wniosek taki nie został złożony. Istotne jest, że treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania w sprawie. Należy podkreślić, że sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu lub odszkodowanie w trybie dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) jest odrębną sprawą administracyjną od sprawy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub odszkodowanie na podstawie art. 214 lub art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.),(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., I OSK 1898/07 – CBOSA). Zgodnie ze wskazanym art. 214 ust. 1 tejże ustawy, poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu o gruntach warszawskich, wygasły na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Termin ten związany jest z art. 82 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i dotyczy wniosku, o jakim była mowa w tym przepisie, a nie z przepisami powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. o gruntach warszawskich i nie dotyczy wniosku, o jakim mowa w art. 7 tego dekretu. To samo odnosi się do art. 215 oraz art. 233 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, które nawiązują do art. 83 poprzedniej ustawy z dnia 1985 r. o gospodarce gruntami, a poprzez art. 87 i art. 89 tej ustawy także do odpowiednich zakresowo przepisów ustaw wymienionych w art. 89 pkt 3, 5 i 6 tej ustawy, natomiast nie obejmują niezakończonych spraw z wniosków złożonych na podstawie cytowanego dekretu z 1945 r. o gruntach warszawskich, które nadal podlegają zakończeniu na podstawie tego dekretu. Podstawą rozstrzygnięcia organów administracji nie mógł być przepis art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ale powinny być przepisy dekretu z 1945 r. Prawidłowe wykonanie zaleceń sformułowanych w wyroku NSA z 1999 r. wymaga ustalenia w pierwszej kolejności znaczenia orzeczenia z 1954 r. dla rozpatrywanej sprawy. Zadaniem organów rozpatrujących sprawę było zatem dokonanie oceny dopuszczalności wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku, który według D. Z. został złożony w 1946 r. na podstawie cytowanego dekretu z 1945 r. o gruntach warszawskich. Nie ulega wątpliwości, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej już decyzją (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2010 r. II SA/Lu 331/10, LEX nr 753780). Z tego względu istotne znaczenie ma fakt wydania przez Prezydium Rady Narodowej W. orzeczenia z dnia [...] lutego 1954 r. [...] (karta 6 akt własnościowych), wydanego na podstawie między innymi art. 1, 5 i 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., stwierdzającego, że nie przyznaje się dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonego przy ul. [...], oraz stwierdzającego, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że teren przedmiotowej nieruchomości został objęty w posiadanie Gminy W. w dniu 16 sierpnia 1948 r. (Dz.Urz. Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 20), w związku z czym dotychczasowy właściciel przedmiotowej nieruchomości powinien złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej w terminie do dnia 16 lutego 1949 r. Wobec niezłożenia wniosku nie może być przyznane dotychczasowemu właścicielowi prawo własności czasowej. Orzeczenie to stało się prawomocne (karta 20 akt własnościowych) oraz stanowiło podstawę do wpisania w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowej nieruchomości. Skoro sprawa przyznania czasowej własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz dotychczasowych właścicieli została rozstrzygnięta prawomocnym orzeczeniem, to dopóki orzeczenie to pozostaje w obrocie prawnym, to nie jest prawnie dopuszczalne wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania czasowej własności przedmiotowej nieruchomości (obecnie – ustanowienie użytkowania wieczystego) na rzecz dotychczasowych właścicieli. Tymczasem organy rozpatrujące sprawę nie dokonały ustaleń dotyczących tego, czy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1954 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym, jak również nie dokonano ustaleń dotyczących tego, czy D. Z. mogła być uznana w dacie wydania tego orzeczenia za dotychczasowego właściciela przedmiotowej nieruchomości, o którym mowa w ww. orzeczeniu, co stanowiłoby przeszkodę dla rozpatrzenia sprawy złożenia wniosku dekretowego przez E. G. w imieniu D. Z. Należy w tym miejscu zauważyć, że w treści zaświadczenia wydanego w dniu 12 marca 1954 r. przez Sąd Powiatowy [...] (karta 8 akt własnościowych) zawarto stwierdzenie, że w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości nr [...] w W. "stosownie do zastrzeżenia z wniosku zeznanego w dniu 1 czerwca 1944 r. za Nr [...] tej ks. zaprojektowano treść na przepisanie tytułu własności tej nieruchomości na imię D. C., z tytułu spadkobrania". Nie jest zatem wykluczone, że w dacie objęcia terenu przedmiotowej nieruchomości w posiadanie Gminy W. D. Z. mogła być uważana przez ówczesne organy administracji za poprzedniego właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 7 dekretu z 1945 r. Jeżeli jednak nie była ona wówczas uważana za poprzedniego właściciela nieruchomości, to stwierdzenie zawarte w orzeczeniu z 1954 r., iż dotychczasowi właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku dekretowego, nie odnosiłoby się do D. Z. oraz do wniosku złożonego w imieniu D. Z. przez E. G.. Sąd nie przesądza o tym, czy taki wniosek został złożony. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji - uwzględniając powyższe rozważania - ustali, czy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1954 r. stanowi prawną przeszkodę dla rozpoznania wniosku dekretowego D. Z.. W przypadku stwierdzenia, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1954 r. nie stanowi przeszkody dla prowadzenia postępowania w rozpatrywanej sprawie, organ przystąpi do wyjaśnienia, czy istotnie w drugiej połowie lat 40-tych XX w. E. G. działając w imieniu D. Z. złożyła wniosek dekretowy. W zależności od wyniku poczynionych ustaleń organ wyda stosowne rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.