I SA/Wa 2072/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. nr [...] oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] marca 1980 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Naczelnik Gminy w N. decyzją z dnia [...] marca 1980 r. nr [...] orzekł o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej [...] jako opuszczonego gospodarstwa rolnego stanowiącego własność U. S. W uzasadnieniu wskazano, że z przeprowadzanego dochodzenia wynika, iż przedmiotowa nieruchomość rolna od ok.3-4 lat nie jest użytkowana. Z kolei właścicielka przedmiotowej nieruchomości zamieszkuje w dużej odległości od przejmowanej nieruchomości, w miejscu zamieszkania posiada gospodarstwo i nie jest zainteresowana jej racjonalnym użytkowaniem. Od wskazanej powyżej decyzji Naczelnika Gminy w N. U. S. złożyła odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1980 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoją decyzję Wojewoda [...] wskazał, że biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy zostały spełnione przesłanki do uznania przedmiotowej nieruchomości jako opuszczonej. Pismem z dnia 15 lutego 2008 r. U. S. zwróciła się z żądaniem stwierdzenia nieważności opisanych powyżej decyzji. W toku prowadzonego postępowania U. S. zmarła. Następcami prawnymi dawnej właścicielki przedmiotowej nieruchomości są T. S., T. K., D. K oraz R. G. (vide: postanowienie Sądu Rejonowego [...]). Ustalono również, że nieruchomość będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji (tj. działka nr[...]) obecnie wchodzi w skład nieruchomości oznaczonej działką nr [...] i stanowi własność S. S. Pismem z dnia 19 października 2011 r. T. S. podtrzymał żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewoda [...] z dnia [...] maja 1980 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem wnioskodawcy, zgodnie z którym przedmiotowe decyzje rażąco naruszyły prawo. Od wskazanej wyżej decyzji Ministra, T. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając złożony przez T. S. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, że w sentencji zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r. orzeczono jedynie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. nr [...]. Z kolei treść żądania wniosku U. S. z dnia [...] lutego 2008 r. wynika, że domagała się ona stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. nr [...], ale również poprzedzającej je wydanie decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] marca 1980 r. nr [...]. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy należało uchylić decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] i odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. nr [...] oraz poprzedzającej jej wdanie decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] marca 1980 r. nr [...]. W dalszej części uzasadnienie organ wskazał, że materialno-prawną podstawę opisanych wcześniej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Naczelnika Gminy w N. stanowił art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 161) oraz § 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Stosownie do art. 2 w/w ustawy gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. W dalszej części uzasadnienia uznał za prawidłowe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., że grunt położony we wsi [...] stanowiący własność U. S. stanowił odrębne gospodarstwo rolne. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 wydanego na podstawie Kodeksu cywilnego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 45, poz. 304, z późn. zm.). za gospodarstwo rolne uważa się wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego rozporządzenia do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości określonych w ust. 1, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tymi nieruchomościami zorganizowaną całość gospodarczą. W konsekwencji słusznie przyjęto, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła i nie mogła stanowić, że względu na odległość, zorganizowanej całości gospodarczej z pozostałymi gruntami rolnymi ówczesnej właścicielki. Z kolei definicję legalną gospodarstwa rolnego opuszczonego zawierał § 1 ust. 1 w/w rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel, ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę. Zdaniem organu nadzoru, Naczelnik Gminy w N. oraz Wojewoda [...] prawidłowo zakwalifikowali przedmiotowe gospodarstwo rolne jako opuszczone w rozumieniu § 1 ust. 1 w/w rozporządzenia. Fakt opuszczenia przedmiotowego gospodarstwa i niepoddawania go prawidłowym zabiegom agrotechnicznym wynika z protokołu lustracji gruntów położonych we wsi S. stanowiących własność U. S. z dnia [...] maja 1980 r. gdzie wskazano, że na pow. ok. 0,30 ha rośnie las, pozostałe grunty stanowią kilkuletni odłóg. Z powyższego wynika także jednoznacznie, iż nieruchomość miała charakter rolny i mogła być użytkowana rolniczo. Fakt opuszczenia przedmiotowego gospodarstwa i niepoddawania go prawidłowym zabiegom agrotechnicznym nie został również zaprzeczony przez wnioskodawczynię w odwołaniu z dnia 9 kwietnia 1980 r., gdzie wyrażono jedynie wolę zatrzymania lasu aby pochodzące z niego drewno wykorzystać do remontu budynków w miejscu zamieszkania. Co więcej w odwołaniu tym U. S. jednoznacznie wskazała, że nie jest w stanie użytkować przedmiotowych gruntów rolnych. Podobnie we wniosku z dnia 15 lutego 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w N. oraz Wojewody [...] również nie zaprzeczono opuszczeniu przedmiotowego gospodarstwa i niepoddawaniu go prawidłowym zabiegom agrotechnicznym wskazując, iż nieruchomość rolna była złej jakości bonitacyjnej i nawet najprostsze uprawy nie dawały plonów. Konkludując Minister uznał, że brak było podstaw do uznania, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotowe decyzje Naczelnika Gminy w N. oraz Wojewody [...] odpowiadają bowiem obowiązującemu w dacie ich wydania prawu. Ponadto analiza akt sprawy oraz wskazanych wyżej decyzji prowadzona z urzędu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji stosownie do innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. S. W skardze podał, że czuje się pokrzywdzony decyzją Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] marca 1980 r., gdyż poprzednio obowiązujące przepisy pozwalały pozbawić prawa własności ziemi. Wskazał ponadto, że rodzice próbowali zalesić ziemię, ale na skutek złośliwości sąsiadów przerwano zalesianie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r., Sąd pragnie przede wszystkim zauważyć, że została ona wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Celem jest ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym utrwalony jest także pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680). Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, Sąd był uprawiony jedynie do oceny, czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo przyjął, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu sąd nie był natomiast uprawniony do oceny - jak tego oczekuje skarżący - prawidłowości postępowania organu przy zalesianiu przedmiotowego gruntu. Jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi w niniejszej sprawie, kontrolowana przez Ministra w postępowaniu nieważnościowym decyzja Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] marca 1980 r., utrzymana następnie w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] maja 1980 r., została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą tę ustawę (Dz. U. Nr 32, poz. 161) miał on następujące brzmienie: gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie chodzi o "wszelkie inne gospodarstwa opuszczone przez właścicieli", a nie te, o jakich mowa w ww. art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Przesłanki przejęcia w takim przypadku określa się więc na dzień wydawania decyzji w tym przedmiocie. Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198), który również został powołany w podstawie prawnej kontrolowanego w nadzorze rozstrzygnięcia, za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Orzeczeniem z dnia [...] marca 1980 r. stwierdzono, że przejęto bez odszkodowania nieruchomość rolną o powierzchni [...] ha, położoną we wsi S., stanowiącą własność U. S. Wystąpienie przesłanki przejęcia gospodarstwa rolnego wymagało przede wszystkim ustalenia, czy nieruchomość spełnia cechy gospodarstwa rolnego opuszczonego. Z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w niniejszej sprawie tj. z odpisu decyzji z dnia [...] marca 1980 r. oraz z protokołu lustracji z dnia [...] maja 1980 r. wynika, że przejmowane gospodarstwo od 3-4 lat jest nieużytkowane, na pow. około 30 arów rośnie las, pozostałe grunty są nieużytkowane i stanowią odłóg. Z pozostałych dokumentów wynika, że gospodarstwo było bez zabudowań i było położone w znacznej odległości od miejscowości miejsca zamieszkania U. S. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika zatem, że przejęta kwestionowaną decyzją nieruchomość była opuszczona w rozumieniu ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Temu faktowi nie zaprzeczała zresztą U.S., która w odwołaniu od decyzji z dnia [...] marca 1980 r. podała, że gruntu położonego we wsi S. nie jest w stanie użytkować, prosiła jedynie o możliwość wykorzystania lasu. W tej sytuacji za uprawnione również należy uznać stanowisko zaprezentowane przez organ, że gospodarstwo było opuszczone. W aktach sprawy dotyczących przejęcia gospodarstwa rolnego, na podstawie których wydana została decyzja Naczelnika Gminy w N., nie znajdują się żadne dokumenty zaprzeczające treści protokołu z oględzin gospodarstwa rolnego. . Podkreślić również należy, że ani ustawa z dnia 13 lipca 1957 r., ani rozporządzenie z dnia 5 sierpnia 1961 r. nie zawiera definicji gospodarstwa rolnego. Z samego tego faktu wynika, że decyzja nie mogła w sposób rażący naruszać prawa. Brak definicji danego pojęcia skutkuje koniecznością posiłkowania się dla dokonania jego wykładni innymi aktami prawnymi. Przypomnieć bowiem należy, że skarga dotyczy rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu nadzorczym, tj. rozstrzygnięcia w zakresie ograniczonym tylko do kontroli decyzji administracyjnej pod kątem naruszenia art. 156 kpa. W żadnym wypadku to nadzwyczajne postępowanie nie może być traktowane jako równorzędne z postępowaniem zwykłym, obejmującym postępowanie dowodowe. W postępowaniu tym organ nadzorczy dokonuje oceny zgromadzonego w aktach materiału celem stwierdzenia, tylko i wyłącznie, czy przy wydawaniu decyzji wystąpiła wadliwość z art. 156 § 1 kpa. Dodatkowo wskazać należy, że definicja "gospodarstwa rolnego" zawarta została jedynie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie w sprawie przenoszenia własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1964 r. nr 45 poz. 304 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem, za gospodarstwo rolne uważane były wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym (...). Do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tym gospodarstwem zorganizowaną całość gospodarczą. Zatem także nieruchomości niezabudowane mogły stanowić gospodarstwo rolne. W tej sytuacji nie można zarzucić nieważności decyzji wywłaszczeniowej z uwagi na błędną wykładnię, gdyż z obowiązujących wówczas przepisów w sposób niewątpliwy nie wynikało, że gospodarstwo rolne poza gruntami rolnymi musi zawierać również bezwzględnie budynki. Ponadto spór co do wykładni prawa nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji ( por. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r. , II OSK 489/05 , lex nr 196694). W tym miejscu należy przypomnieć, że zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 kpa ma fundamentalne znaczenie. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Mając na względzie wszystkie wyżej wykazane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.