I SA/Wa 2077/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. K., A. K., A. P., W. G., D. C., K. G., S. J., M. P., K. S., R. B., I. R., W. P., T. P., J. C., Z. N., W. K., W. W., I. P., S. M., K. B., A. M., A. K., M. B., A. F., I. J., T. M., W. K., I. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. M. działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych[...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. dotyczącej uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego Zakłady "[...]" w W. prawem użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu[...] , położona w W. przy ul. [...] i [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) - decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Zakłady [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] i [...], oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków; budowli i urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Wnioskiem z dnia 3 września 2009 r., uzupełnionym pismem z dnia 8 listopada 2009 r. A. M. , działająca w imieniu własnym oraz w imieniu: J. K. , E. C. , W. G., M. L., E. P., J. T., K. G., M. P., R. B., S. W., A. Z., A. L., I. K., I. J., W. W., A. F., E. G., J. M. , J. C., A. K., M. B., I. P., T. K., M. N., J. B., A. K., W. P., W. K., E. C., T. P., G. K., M. A., C. G., J. M., A. M., S. J., W. K., M. K., M. S., J. W., J. K., J. B., I. R., E.K. W.S., T. W., J. W., A. K., T. K., S. M., T. S., S. P., E. M., J. K., F. S., M. O., A. P., B. S., K. P., Z. K., M. G., S. A., K. S., P. J., M. T., A. K., D. C., B. Ł., R. K., H. G., R. S., K. B, S. P, R. C, A. K. i W. G. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2009 r. uzasadniając to brakiem legitymacji wnioskodawców do bycia stroną postępowania nadzorczego w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 157 § 2 Kpa. Od powyższej decyzji A. M. działając w imieniu własnym oraz pozostałych [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skarżący przede wszystkim podkreślili, że Zakłady [...] udzieliły [...] pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego terenu z przeznaczeniem pod ogródki działkowe. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., nr[...] . W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa nastąpiło uwłaszczenie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej, jeżeli osoby te posiadały w tym dniu w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich (art. 200 ust. 4 tej ustawy). Minister stwierdził, że z akt wynika, iż Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) stał się właścicielem nieruchomości, która obecnie stanowi działkę nr[...]. Tak więc w dniu 5 grudnia 1990 r., jak również obecnie, Skarb Państwa legitymował się prawem własności do przedmiotowej działki nr [...]. Prawo zarządu na rzecz jednostki uwłaszczonej przysługiwało na podstawie decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] grudnia 1988 r., nr[...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] grudnia 1989 r., o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Jednostka uwłaszczona - Zakłady [...] w W. - przekształciła się w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa pod nazwą Zakłady [...] S.A., co wynika z aktu notarialnego przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę akcyjną z dnia [...] września 1995 r. Rep.[...]. Następnie spółka ta zmieniła nazwę na A. Zakłady [...] S.A. (skrót A.Z. S.A.), zaś w wyniku połączenia spółek dokonano przeniesienia całego majątku Spółki AX [...] S.A. (w tym praw rzeczowych do działki nr[...]) na rzecz Spółki AX Sp. z o. o. Minister wskazał, że prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Wynika to z art. 157 § 2 Kpa. Zgodnie zaś z art. 28 Kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony wiąże się więc z interesem prawnym lub z obowiązkiem wynikającymi z konkretnego przepisu administracyjnego prawa materialnego, który stanowi podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. W świetle utrwalonego orzecznictwa NSA (m. in. wyrok z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1421/2000, niepubl.), w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ bada w pierwszej kolejności zagadnienie legitymacji osoby występującej z wnioskiem. Okoliczność ta ma decydujące znaczenie dla podjęcia decyzji w przedmiocie wszczęcia postępowania nadzorczego, bowiem z wnioskiem o jego wszczęcie może wystąpić jedynie uprawniony podmiot. Minister zaznaczył, że w aktach sprawy brak dokumentu wskazującego na fakt, iżby wnioskodawczyni lub inni użytkownicy ogródków przyzakładowych położonych na działce nr [...] posiadali prawa rzeczowe do tej działki lub jej części. Jednakże uprawnienie do korzystania z gruntu nie może być uznane za prawo rzeczowe do nieruchomości, jakim jest prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. Korzystanie z gruntu i ewentualnie ponoszenie nakładów na obiekty budowlane nie oznacza interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, lecz wyłącznie interes faktyczny, nie objęty dyspozycją tego artykułu. Zdaniem organu, wszelkie roszczenia, w tym nakłady poczynione na tym gruncie, mogą być dochodzone w postępowaniu cywilnoprawnym. Także kwestie związane z zasiedzeniem gruntu należą do sfery prawa cywilnego, nie zaś administracyjnego. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] A. M., A. K., A. P., W. G., D. C., K. G., S. J., M. P., K. S., R. B., I. R., W. P., T. P., J. C., Z. N., W. K., W. W., I. P., S. M., K. B., A. M., A. K., M. B., A. F., I. J., T. M. W. K., I. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu podnieśli, że organ nie dostrzegł być może nieprawidłowo wskazanego przeze pełnomocnika skarżących interesu prawnego, którego istnienie nie zostało uwzględnione przy wydawaniu decyzji uwłaszczeniowej na rzecz AX Sp. z o. o. Taki stan rzeczy powstał, ponieważ Ax Sp. z o. o. nie poinformowała właściwych urzędów o istnieniu pracowniczych ogródków działkowych. Skarżący wskazali, że w istniejącym w tym okresie stanie prawnym obowiązywała ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1981 r. Nr 12, poz. 58 ze zm.), której przepisy powinny być brane pod uwagę. Na skutek celowego niepoinformowania [...] Urzędu Wojewódzkiego [...] nie zostały wzięte pod uwagę. Skarżący zaznaczyli, że art. 11 ust. 1-3 wyżej wymienionej ustawy, przewidywał, że w przypadku czasowych ogrodów działkowych powinna być wydana decyzja o likwidacji, bowiem w braku takiej czasowy pracowniczy ogród działkowy staje się ogrodem stałym. Nawet gdyby przyjąć, że art. 11 nie miałby zastosowania, to zastosowanie ma art. 33 tej ustawy, który stanowił, że pracownicze ogrody działkowe istniejące ponad 10 lat, a nie mające ustalonej lokalizacji uznaje się za ogrody stałe w rozumieniu ustawy, który to zapis legalizuje wszelkie ogródki działkowe. Skarżący podkreślili, że nabycie posiadania nastąpiło w sposób legalny dla ponad 90 – ciu użytkowników nieomal 30 lat temu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga A. M., A. K., A. P., W. G., D. C., K. G., S. J., M. P., K. S., R. B., I. R., W. P., T. P., J. C., Z. N., W. K., W. W., I. P., S. M., K. B., A. M., A. K., M. B., A. F., I. J., T. M. W. K., I. K. nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stosownie do art. 28 Kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 Kpa. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić postawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83 (publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, która można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny w takim ujęciu dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu prawa wyznaczonej normami prawnymi różnego rodzaju, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2005 roku, II GSK 52/05, LEX nr 166076). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji - o ile nie jest prowadzone z urzędu - może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony - co wynika z art. 157 § 2 Kpa. Przy czym stroną tego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną w tym trybie decyzją, ale też może nią być inny podmiot, który wykaże, że kwestionowana decyzja narusza jego sferę prawną. Jeżeli idzie o postępowanie uwłaszczeniowe, toczące się na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, to jego stronami - prócz właściciela nieruchomości (Skarbu Państwa lub właściwej gminy) i państwowej osoby prawnej legitymującej się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do tego gruntu - może być tylko podmiot, który wykaże, że to jemu, a nie osobie prawnej, która domagała się uwłaszczenia, przysługuje prawo rzeczowe do gruntu bądź osoba, która podważa uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa do gruntu obciążonego prawem zarządu, a także osoba legitymująca się prawem rzeczowym do części nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 1750/98, LEX nr 48620; wyrok NSA z 19 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA 2521/02, Legalis). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]uwłaszczająca Zakłady [...] z mocy samego prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawem użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...]m2 naruszała ich zgłoszone roszczenia, czy prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika bowiem, że na części przedmiotowego terenu, już we wrześniu 1981 r. Zakłady [...] rozpoczęły przydział na czas określony osobom fizycznym działek przyzakładowych na tymczasowym terenie działkowym Zakładu [...](kopia pisma Dyrektora Zakładu z dnia 27 września 1981 r.). W 1984 r. Zarząd Pracowniczych Ogrodów Działkowych przy Z. uchwalił regulamin POD Z. przy [...]. Przydział działek przez Zakład trwał w dalszych latach (przydział działki dla C.G. i jego oświadczenie z dnia 26 października 1988 r.). Działki te miały być zwrócone przez osoby korzystające z nich w przypadku rozbudowy Zakładu. Użytkownicy działek nie zawierali z zakładem żadnej umowy, a jedynie dysponowali przydziałami działek od pracodawcy, dokonywanymi w ramach funduszu socjalnego (pismo A. M. z dnia 14 sierpnia 2010 r.). Jak wynika z pisma Ax Sp. z o.o. z dnia 15 czerwca 2009 r. następcy prawnego Zakładów "[...]", pisma Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. i pism skarżącej A. M. z dnia [...] września 2009 r. i [...] listopada 2009 r. działka nr [...] nawet w części nie znajduje się w ewidencji Polskiego Związku Działkowców. Z treści księgi wieczystej nr [...] nie wynika, aby Polski Związek Działkowców był użytkownikiem, czy użytkownikiem wieczystym przedmiotowego terenu. Ze znajdujących się w aktach sprawy odpisów z rejestru gruntów nie wynika, aby PZD władało działką nr[...]. Teren działkowy obejmuje [...] działek zlokalizowanych na powierzchni ok. [...] ha (pismo A. M. z dnia [...] maja 2009 r.). Tereny te były administrowane przez Zakłady "[...]" (pismo A. M. z dnia [...] września 2009 r.), a za teren przekazany w użytkowanie wieczyste w ramach uwłaszczenia Ax Sp. z o.o. płaciła podatki od nieruchomości (pismo Spółki z dnia 15 czerwca 2009 r.). Tereny zarejestrowane w PZD znajdują się natomiast w otoczeniu działki nr [...] (pismo A. M. z dnia 12 maja 2009 r., punkt 4.2. operatu szacunkowego z dnia [...] września 2008 r.). Z powyższego oraz akt sprawy wynika, że skarżący, to byli pracownicy Zakładów "[...]", którzy faktycznie korzystali z terenu Zakładu przeznaczonego na cele działkowe w ramach realizowanych przez Zakład świadczeń pracowniczych. Skarżący jako osoby nie będące członkami PZD nie wykonują zatem prawa użytkowania przysługującego temu Związkowi do działki gruntu nr [...], ponieważ PZD nie przysługują prawa rzeczowe do tej nieruchomości. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 442/08 (opubl. CBOSA) sam fakt powstania i funkcjonowania na gruncie ogrodu działkowego nie stanowi podstawy do uznania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kpa. W niniejszej sprawie skarżący jako osoby korzystające z części gruntu dawnych Zakładów "[...]" przeznaczonego na przyzakładowe ogrody działkowe, niezrzeszone w PZD (jak sami skarżący przyznali w skardze – posiadacze gruntu) mają jedynie interes faktyczny. Podnoszona zaś w pismach skarżących kwestia poniesienia znacznych kosztów na urządzenie ogrodów działkowych oraz kwestia istnienia przesłanek do zasiedzenia części działki nr [...]nie świadczą o interesie prawnym w niniejszej sprawie. Nie wdając się w ocenę tych zagadnień należy jedynie wskazać, że problematyka ta wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy. Roszczenia o charakterze cywilnoprawnym mogą być bowiem dochodzone w postępowaniu cywilnym prowadzonym przed sądem powszechnym. Interesu prawnego skarżących nie kreuje też opisywana w pismach skarżących ich trudna sytuacja osobista. Nie można się zgodzić ze skarżącymi, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma przepis art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.), ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby na przedmiotowym terenie od 10 lat, licząc od dnia wejścia w życie tej ustawy (12 maja 1981 r.) istniały zakładowe ogrody działkowe. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy grunt (gospodarstwo[...] ) Zakłady "[...]" przejęły od P. "[...]" dopiero w 1974 r. pod budowę C. (protokół przejęcia terenu z dnia 10 października 1974 r.). Wbrew temu co twierdzą skarżący w niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania art. 11 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Przepis ten dotyczy bowiem pracowniczych ogrodów działkowych w rozumieniu tej ustawy. Zgodnie z art. 4 tej ustawy takimi ogrodami są ogrody zakładane i prowadzone tylko i wyłącznie przez Polski Związek Działkowców. Tego statusu nie posiadały przyzakładowe ogrody prowadzone przez skarżących, skoro skarżący nie byli nigdy członkami PZD, a grunty im przydzielone nie znajdowały się we władaniu tego Związku. Dla oceny interesu prawnego skarżących nie miała znaczenia kwestia braku informowania przez Ax Sp. z o.o. właściwych organów o istnieniu pracowniczych ogrodów działkowych. W niniejszej sprawie istotne jest to, że w dacie wydania kontrolowanych przez Sąd decyzji Ministra Infrastruktury skarżący nie byli członkami PZD i nie wykonywali prawa użytkowania z ramienia Związku. Przedmiotowy grunt w dacie 5 grudnia 1990 r. nie był pracowniczym ogrodem działkowym w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, a również i obecnie nie jest rodzinnym ogrodem działkowym w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419). Powyższe okoliczności świadczą o tym, że skarżący nie mogą wykazać, że uwłaszczenie Zakładów "[...]" narusza ich prawa rzeczowe do gruntu objętego decyzją uwłaszczeniową. Samo faktyczne korzystanie z części uwłaszczonego terenu i wykorzystywanie gruntu na działalność działkową świadczy o istnieniu po stronie skarżących interesu faktycznego (a nie prawnego), a ten nie wystarczy do skutecznego domagania się weryfikacji decyzji uwłaszczeniowej w postępowaniu nieważnościowym. Mając to wszystko na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 15;3:, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W stosunku do K. S. i Z. N. Sąd oddalił skargę na podstawie art. 50 § 1 Ppsa, ponieważ osoby te nie wnioskowały o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczającej Zakłady "[...]", o ich prawach nie orzekał w decyzjach Minister Infrastruktury, nie brali oni udziału w postępowaniu nadzorczym i jednocześnie osoby te, tak jak pozostali skarżący – adresaci decyzji Ministra Infrastruktury, z opisanych wyżej względów, nie legitymowali się interesem prawnym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.