I SA/Wa 2077/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Anita Wielopolska-Fonfara Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi R I. i R. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz R. I. i R. I. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] , po uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] października 2010 r. nr [...], orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] września 1987 r. nr [...] w części, w której orzeczono o przejęciu na własność Państwa położonej w W. działki nr [...], a w pozostałej części Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Powyższa decyzja wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z 20 maja 1987 r. B. S., K. S., B. I. i M. I. – współwłaściciele położonej w W. przy ul. [...] działki nr [...], wystąpili do Urzędu Miasta i Gminy w W. o zatwierdzenie jej podziału, który to podział miał na celu zniesienie współwłasności i zabudowę nowopowstałych działek budynkami mieszkalnymi. Do wniosku dołączyli oni wstępny projekt podziału nieruchomości na trzy odrębne działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. Następnie decyzją z [...] września 1987 r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy, na podstawie art. 12 ust. 3 u.g.g., zatwierdził ww. projekt podziału, w wyniku którego działka nr [...] uległa podziałowi na działki o numerach: [...], [...] oraz [...] a także orzekł, że działka nr [...] przechodzi na własność Państwa z dniem, w którym decyzja ta stanie się ostateczna za odszkodowaniem. O odszkodowaniu za powyższą działkę orzeczono zaś decyzją z [...] stycznia 1989 r., a ustalone wówczas odszkodowanie zostało byłym właścicielom wypłacone. Postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z [...] listopada 1987 r. sygn. akt I Ns [...] orzeczono o zniesieniu współwłasności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] w ten sposób, że: działkę nr [...] przyznano na własność na zasadach małżeńskiej wspólności ustawowej B. S. i K. S.; działkę nr [...] przyznano na własność na zasadach małżeńskiej wspólności ustawowej M. I. i B. I., zaś działkę nr [...] przyznano na współwłasność małżonkom S. oraz małżonkom I. W dniu 3 września 2007 r. B. i M. I. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] września 1987 r. podnosząc, że zatwierdzenie podziału oparte było na błędnej podstawie prawnej, bowiem przepis art. 12 ust. 3 u.g.g. nie mógł mieć zastosowania do podziału nieruchomości dokonywanego na wniosek właściciela. Ponadto podnosili, że decyzja ta nie zawierała uzasadnienia przejęcia z mocy prawa działki o powierzchni [...] m2 na rzecz Skarbu Państwa, ponieważ tylko cel publiczny mógłby stanowić podstawę takiego rozstrzygnięcia. Sprawa zainicjowana powyższym wnioskiem była dwukrotnie rozpoznawana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Przy pierwszym rozpoznaniu sprawy Kolegium decyzją z [...] lipca 2008 r., po uchyleniu własnej decyzji z [...] grudnia 2007 r., stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa działki nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Rozstrzygnięcia te, w następstwie ich zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostały uchylone wyrokiem z [...] lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa [...] jako wydane z naruszeniem art. 6, 7, 8, 11,15, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W wyroku tym Sąd zważył, iż przy rozstrzyganiu sprawy organ nie ustalił rzeczywistej treści żądania stron inicjujących postępowanie nadzorcze, tj. czy dotyczyć ono ma wyłącznie części decyzji z [...] września 1987 r. (odnoszącej się do działki nr [...]), czy też całości tej decyzji. Wywodził ponadto, że w postępowaniu odwoławczym Kolegium naruszyło zasadę dwuinstancyjności bowiem nie orzekło o tym samym żądaniu, o którym orzekało [...] grudnia 2007 r. Objęło bowiem swoim rozstrzygnięciem całość decyzji podziałowej, podczas gdy decyzja z [...]grudnia 2007 r. dotyczyła tylko jej części. Sąd wytknął również Kolegium, że wydając decyzję o uchyleniu własnej decyzji z [...] grudnia 2007 r. i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział, wydało ono rozstrzygnięcie na niekorzyść odwołujących stron, czyli orzekło z pominięciem zakazu reformationis in peius. Nie wyjaśniło zaś, czy w realiach rozpoznawanej sprawy zaistniał stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a., umożliwiający przełamanie tego zakazu. W zaleceniach co do dalszego prowadzenia postępowania Sąd wskazał, iż Kolegium winno przede wszystkim wyjaśnić treść pierwotnego wniosku stron i w zależności od tych ustaleń sprawę rozpoznać merytorycznie w całości, stosując prawidłowo przepisy proceduralne. W rozważaniach swych organ winien uwzględnić także zapisy szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w W., którego kserokopie strony złożyły przed Sądem, a do którego odnosiły się zapadłe w sprawie decyzje. W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], przeprowadziło 10 maja 2011 r. rozprawę administracyjną, na której R. i R.I. (aktualni współwłaściciele działki nr [...], oznaczonej obecnie nr [...]) sprecyzowali swój wniosek i wskazali, że "domagają się stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] września 1987 r. w całości", zaś B. i K. S.(współwłaściciele działki nr [...] oznaczonej obecnie nr [...]) - w części orzekającej o przejściu działki nr [...] na własność Skarbu Państwa. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego decyzją z [...] października 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z [...] września 1987 r. nie dopatrując się by przy jej wydawaniu doszło do rażącego naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również nie stwierdzając by decyzja ta obarczona była inną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. kwalifikowaną wada prawną. Dokonując oceny przedłożonego przez strony szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] w W. (obejmującego m.in. teren przedmiotowej nieruchomości) oraz dołączonego do akt sprawy dokumentu w postaci sporządzonej na tym samym podkładzie mapy "Aktualizacja aktualności planu szczegółowego zagospodarowania osiedla "[...]" w W." organ wywodził, że ta ostatnia mapa była obowiązującą w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, a teren dawnej działki nr [...], objęty był wówczas funkcją usługowo – mieszkaniową (oznaczenie US-MN). Tym samym podział nieruchomości był zgodny z przeznaczeniem nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się zaś do oceny legalności wydzielenia działki nr [...] pod drogę i przejęcia jej własności przez Państwo, Kolegium oceniło, iż wobec nieczytelności zachowanego planu (spowodowanej upływem czasu) nie można z całą pewnością stwierdzić, że wydzielony teren nie był przewidziany pod drogę. Kwestia zaś przejęcia własności tej nieruchomości przez Skarb Państwa uregulowana wówczas była w art. 12 ust. 5 u.g.g., który to przepis był niejednoznaczny. Skoro zatem wykładnia tego przepisu jest niejednoznaczna i wymaga nie tylko odniesienia się do orzecznictwa sądów administracyjnych, ale wręcz wykładni Trybunału Konstytucyjnego, to ta okoliczność nie pozwala na stwierdzenie, że do naruszenia takiego przepisu mogło dojść w sposób rażący. W wyniku wniosku R. i R. I. o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] września 2011 r. nr [...], wskazaną na wstępie, uchyliło swoją decyzję z [..] października 2010 r. i stwierdziło nieważność decyzji podziałowej z [...] września 1987 r. w części dotyczącej przejścia na własność Skarbu Państwa działki nr [...] zaś odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, po przeprowadzeniu analizy: planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. – uchwała Rady Narodowej Miasta i Gminy W. nr [...] z [...] mara 1987 r., który dla terenu na którym położona była działka przewidywał funkcję [...], zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna ekstensywna; szczegółowego planu osiedla "[...]" – uchwała nr [...], który przewidywał funkcję [..], usługi sportowe zieleńce i parki bez prawa zabudowy; opinii urbanistycznej z [...] maja 1987 r. nr [...]; postanowienia z [...] lipca 1987 r. informującego o możliwości i sposobie podziału nieruchomości; "Analizy aktualności planu szczegółowego zagospodarowania osiedla »[...]", uznało, że w dacie dokonywania podziału obowiązywał jedynie plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, to podział działki mógł być dokonany wobec zmiany przeznaczenia terenu z [...] na [...], natomiast jeżeli idzie o wydzielenie działki nr [...], to wprawdzie z kopii rysunku planu ogólnego nie można odczytać, aby znajdowały się jakieś linie podziałowe, to jednak podział nie był niedopuszczalny, jednak nie było podstaw do orzekania o przejściu na własność Państwa działki wydzielonej pod drogę, gdyż nastąpiło to z mocy prawa, jak wynika z art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012r. sygn. akt I SA/Wa 2335/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję zaakceptował ustalenia Kolegium co do tego, że w dacie podziału obowiązujący był plan ogólny zagospodarowania i w jego świetle należy oceniać decyzję podziałową. Zdaniem Sądu podział zgodny był z planem, zaś co do wydzielenia działki pod drogę to brak w planie zapisów wskazujących na przewidywane wykorzystywanie części nieruchomości pod drogę, abstrahując od tego czy ulica zostanie w przyszłości zrealizowania i czy jest niezbędna do skomunikowania nowo powstałych działek (względnie sąsiednich) z drogą publiczną (co zarzucono w skardze), nie może być przeszkodą do urządzenia działki pod drogę. Za zasadne Sąd uznał stanowisko Kolegium w kwestii przejęcia na własność Skarbu Państwa działki nr [...] w świetle art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami. Sąd zwrócił uwagę, że strony zaakceptowały postanowienie informujące o możliwości podziału, nie wniosły odwołania od decyzji podziałowej, co podważa stwierdzenie skarżących, że chcieli oni innego podziału niż dokonany, co podnoszone było w skardze. Nadto Sąd orzekł, że w postępowaniu zostały wykonane przez Kolegium zalecenia Wojewódzkiego Sądu, zawarte w wyroku z 24 lutego 2009 r. I SA/Wa 1467/08. Wyrokiem z dnia 13 maja 2014r. sygn. akt I OSK 2517/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W piśmie procesowym z dnia 1 września 2014r. uczestnicy postępowania B. i K. S. wnieśli o oddalenie skargi, a skarżący w piśmie z dnia 3 września 2014r. podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko i wnieśli o dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do tego pisma. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić trzeba, że zgłoszony przez skarżących wniosek o dopuszczenie dowodu z załączonych do pisma z dnia 3 września 2014r. dokumentów nie został uwzględniony, ponieważ jak wynika z treści art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a w realiach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 maja 2014r. taka konieczność nie zachodziła, gdyż organ nadzoru nie przeprowadził właściwie postępowania wyjaśniającego, a rolą sądu administracyjnego jest jedynie kontrola działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie zaś przeprowadzanie postępowania administracyjnego niejako za organ. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 190 ww ustawy sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zaś w powołanym wyżej wyroku stwierdził, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem sprawa nie została wyjaśniona na tyle, aby można było powiedzieć, że decyzja podziałowa jest dotknięta wadą nieważności tylko w tej części, która mówi o przejęciu na własność Państwa działki nr [...]. Sąd wskazał, że artykuł 12 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu z Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99, obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej z [...] września 1987 r., stanowił, iż podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zasada ta nie była nową, wprowadzoną przepisami tej ustawy, ale obowiązywała już wcześniej, ustalona w przepisach przez nią uchylonych, w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.). Warunek podziału nieruchomości osób fizycznych oraz prawnych niebędących jednostkami gospodarki uspołecznionej mógł nastąpić tylko gdy był zgodny z planami zagospodarowania przestrzennego – art. 18. Taka też przesłanka podziału obowiązuje i dziś – podziału można dokonać jeśli jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego – art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wszystkie te regulacje zatem mówią, iż podział ma być zgodny z planem zagospodarowania, przy czym jeśli idzie o ustawę z 1985 r. i wcześniejsze tylko z nim. Żaden z tych przepisów natomiast nie nakazuje, aby podział musiał za sobą pociągać wydzielenie działek pod drogi. Zgodnie z planem zagospodarowania oznacza to odniesienie projektowanego podziału do planu obowiązującego w dacie wydawania decyzji zatwierdzającej podział, tj. szczegółowego lub tylko ogólnego. Plany te nie musiały zawierać bardzo szczegółowych wyrysowanych linii np. dróg, które mają powstać, ale przynajmniej, zwłaszcza jeśli chodzi o plan ogólny, zawierać ewentualnie zapis, że w razie podziału nowo projektowane działki powinny mieć dostęp do drogi. Jeżeli i takiego zapisu nie byłoby w planie to przy ocenie zgodności projektu podziału z planem należało zbadać czy wydzielenie działki pod drogę jest rzeczywiście konieczne, gdyż bez tego podział powodowałby brak dostępu do drogi. Ustęp 5 art. 12 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa. Ten przepis również nie nakazuje wydzielania działek pod drogi tylko dlatego, że dokonywany jest podział, a więc automatycznie, ale mówi o wydzieleniu działki pod ulicę. Wydzielenie to natomiast musi wynikać z oceny zgodności z planem, to jest badania czy wydzielenie działki pod drogę było rzeczywiście konieczne w świetle planu, gdyż brak tego wydzielenia powodowałby niezgodność, a co za tym idzie nieważność zatwierdzenia podziału. W postępowaniu nadzorczym, prowadzonym do decyzji podziałowej z [...] września 1987 r. kwestia konieczności wydzielenia działki pod drogę w zgodzie z Planem ogólnym z 1987 r. w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ogóle nie była badana. Okazało się natomiast, z decyzji podziałowej, że skoro następuje podział to automatycznie pociąga on za sobą konieczność wydzielenia działki pod drogę. Natomiast sam fakt podziału nieruchomości ani pod rządami poprzednich ustaw ,ani obecnie nie pociąga za sobą automatycznie konieczności wydzielenia działek pod drogi, a kwestia ta w sprawie nie została właściwie i przekonywująco wyjaśniona, w związku z czym Sąd uznał , iż odmowa stwierdzenia nieważności decyzji jest przedwczesna. Biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny i treść ww art. 190 p.p.s.a. skład orzekający stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oaz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny kwestia konieczności wydzielenia działki pod drogę nie została właściwie i przekonywująco wyjaśniona, co oznacza, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej jest przedwczesna. W tej sytuacji należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą, wskazując na konieczność wyjaśnienia przez organ nadzoru podniesionej przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii, a następnie rozstrzygnięcia sprawy niniejszej z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.