I SA/Wa 2080/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. K. i W. K., utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] grudnia 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] października 1991 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...], jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1991 r., nr [...]. wystąpili H. i W. K. Minister Administracji i Cyfryzacji po przeanalizowaniu akt sprawy postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważność wyżej powołanej decyzji Wojewody [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej wyżej wskazanym postanowieniem wystąpili H. i W. K. Ponownie badając sprawę Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał, że odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1991 r. uznał, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Minister wyjaśnił, że wszczęcie postępowania administracyjnego wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Minister wskazał, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Zatem o tym, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza treść przepisów prawa materialnego. O posiadaniu przez podmiot interesu prawnego (w aspekcie materialnoprawnym), a tym samym o posiadaniu przez zainteresowanego uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, rozstrzyga istnienie odpowiedniego przepisu prawa materialnego, w oparciu o który wyprowadzić można legitymację podmiotu do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Organ nadzoru podkreślił, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tylko taki podmiot będzie, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego. Minister wyjaśnił, że z treści karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji Wojewody [...], wynika, że własność Skarbu Państwa co do przedmiotowej nieruchomości została wpisana na podstawie art. 2 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), zaś jako użytkowników wieczystych wskazano H. K. oraz W. K. W aktach sprawy znajduje się akt notarialny z [...] października 1974 r., Rep A Nr [...], warunkowej umowy sprzedaży użytkowania wieczystego oraz budynków - zawarty pomiędzy A. i P. K. (jako zbywcami) oraz H. i W. K. (jako nabywcami). Sprzedaży dokonano pod warunkiem nieskorzystania z prawa pierwokupu przez Skarb Państwa. Minister wyjaśnił, że w dacie sporządzenia aktu notarialnego obowiązywała ustawa z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy prezydium miejskiej rady narodowej służyło prawo pierwokupu w przypadku sprzedaży nieruchomości, nie stanowiących własności Państwa, położonych na terenach określonych w art. 1 ust. 1 pkt 1. Właściciel nieruchomości określonej w art. 29 mógł sprzedać ją osobie trzeciej tylko pod warunkiem, że prezydium rady narodowej, której służyło prawo pierwokupu, prawa tego nie wykonało (art. 30). Prawo pierwokupu mogło być wykonane w ciągu trzech miesięcy od dnia otrzymania przez prezydium właściwej miejskiej (powiatowej) rady narodowej zawiadomienia o treści umowy sprzedaży nieruchomości zawartej z osobą trzecią (art. 31 ust. 1). Oświadczenie prezydium rady narodowej o wykonaniu prawa pierwokupu powinno być złożone w formie aktu notarialnego. Z chwilą dojścia tego oświadczenia do wiadomości sprzedawcy nieruchomość staje się własnością Państwa (ust. 3). Zdaniem Ministra ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, żeby ówczesny organ reprezentujący Skarb Państwa złożył oświadczenie w formie aktu notarialnego o skorzystaniu z prawa pierwokupu. Organ nadzoru powołując się na uchwały Sądu Najwyższego: z 21 marca 1968 r. , sygn. akt III CZP 23/68 oraz z 27 października 1975 r., sygn. akt. III CZP 35/75 wskazał, że umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości pod warunkiem nie wykonania przez Skarb Państwa prawa pierwokupu na podstawie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie ma charakteru umowy przedwstępnej. Z kolei prawo pierwokupu przewidziane w art. 29-35 tej ustawy nie przysługuje Skarbowi Państwa w wypadku przeniesienia przez uprawnionego prawa użytkowania wieczystego. Z powyższego, w ocenie Ministra wynika, że H. i W.K. w dniu [...] października 1974 r. nabyli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz prawo własności budynków znajdujących się na tym gruncie, jako odrębnych od gruntu nieruchomości budynkowych. Tym samym stanowisko Ministra Administracji i Cyfryzacji w postanowieniu z [...] grudnia 2013 r., a dotyczące braku nabycia przez wnioskodawców prawa użytkowania wieczystego nie było uzasadnione. Niemniej jednak Minister podkreślił, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina (vide: wyrok NSA z dnia 29 września 1998 r. sygn. akt I SA 57/98). Organ nadzoru wyjaśnił, że wprawdzie Wojewoda [...] skierował decyzję do wnioskodawców, jednak fakt ten nie czyni ich automatycznie stronami postępowania nieważnościowego, gdyż na potrzeby tego postępowania krąg stron jest ustalany na nowo. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7 marca 1994 r., sygn. akt I SA 691/93 wskazał, że dopuszczenie danej osoby do udziału w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Reasumując, Minister uznał, że wnioskodawcy nie posiadają legitymacji prawnej do skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1991 r. Na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] kwietnia 2014 r. skargę wniósł W. K. W skardze oraz piśmie z 8 sierpnia 2014 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz "wszystkich aktów prawnych będących przedmiotem sprawy" oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu odnośnie braku interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W pismach procesowych : z 9 lutego 2015 r. i z 10 października 2015 r. skarżący i uczestniczka postępowania H. K. poparli skargę i wnieśli także o stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] jest nieważna. Podnieśli, że byli stronami decyzji komunalizacyjnej. Wskazali, że ich interes prawny wynika wprost z art. 9 ustawy z 10 maja 1990 r. Podkreślili, że decyzja komunalizacyjna została sporządzona w pięciu różniących się egzemplarzach. Egzemplarz nadesłany skarżącemu i uczestniczce był opatrzony w prawym górnym rogu pieczęcią z powołaniem się na treść art. 9 ustawy komunalizacyjnej, Stanowi to, w ocenie skarżącego, potwierdzenie, że H. i W. K. byli i są stroną postępowania. Z kolei pozostałe egzemplarze takiej pieczęci nie posiadały. Oznacza to, że są to różne decyzje, co jest rażąco sprzeczne z prawem. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 października 2015 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w piśmie skarżącego i uczestniczki postępowania H. K. z 9 lutego 2015 r. tj. o nadesłanie z Sądu Rejonowego w L. – Wydział Zamiejscowy w B. akt księgi wieczystej kw [...] i wszystkich dokumentów z tej księgi oraz do Gminy B. o nadesłanie decyzji komunalizacyjej, bowiem nie zaistniały okoliczności wynikające z przepisu art. 106 § 3 ppsa. Do akt administracyjnych złożony został odpis zwykły z księgi wieczystej. W aktach znajduje się także decyzja Wojewody [...] z [...] października 1991 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu. Ta wadliwość uzasadnienia nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Otóż ma rację Minister, że w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają tylko: Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (której skutkiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina ( por. wyrok NSA z 5 IV 2012 r. I OSK 1117/11). Prawidłowo także wskazały organy, że na podstawie przepisu art. 29 ustawy z 14 ustawa z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, prawo pierwokupu dotyczyło tylko przeniesienia prawa własności a nie prawa użytkowania wieczystego. Rzecz jednak w tym, że małżonkowie K. na skutek zawarcia w dniu 14 października 1974 r. z małżonkami K. warunkowej umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego, z samego faktu zwarcia tej umowy, nie stali się użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Jak wynika bowiem z zaświadczenia z księgi wieczystej nr kw [...] z [...] czerwca 2013 r. i z [...] lipca 1997 r. prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B., małżonkowie K. nie zostali wpisani do księgi wieczystej. Zważyć należy, że wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej jest niezbędny do jego powstania. Wpis ma bowiem charakter konstytutywny i ma moc wsteczną od daty złożenia wniosku o dokonanie wpisu (art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Dopóki wpis nie nastąpi dopóty nie powstanie prawo użytkowania wieczystego na rzecz określonej osoby. W księdze wieczystej jako użytkownicy wieczyści gruntu i właściciele budynków wpisani są A. i P. K. Z kolei ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym dotyczy zgonu małżonków K. i konieczności ujawnienia ich spadkobierców. Z treści księgi wieczystej nie wynika, ażeby H. i W. K. złożyli wniosek o wpis do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego i własności budynków. Z wyżej podanych przyczyn wadliwe jest więc stanowisko organu odwoławczego, że skarżący i uczestniczka H. K. na skutek zawartej w dniu [...] października 1974 r. umowy stali się użytkownikami wieczystymi. Jednakże ta wadliwość w żaden sposób nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż nawet gdyby przysługiwało im prawo użytkowania wieczystego, to jak wyżej wskazano, postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego użytkownika wieczystego, jako że nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tej osoby. Podkreślić trzeba, że wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. Skarżącemu i jego małżonce w dniu 27 maja 1990 r. nie przysługiwał taki tytuł prawny do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji. Z kolei doręczenie małżonkom K. decyzji komunalizacyjnej z [...] października 1991 r. i umieszczenie ich nazwisk na karcie inwentaryzacyjnej nie kreuje automatycznie przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego. Wbrew twierdzeniom skargi, przymiotu tego nie tworzy także pieczęć na decyzji komunalizacyjnej doręczonej skarżącym. O tym, czy danemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego - w niniejszej sprawie ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Słusznie organy wskazały, że skarżącemu i uczestniczce nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. Prawidłowo też organy na podstawie art. 61a kpa odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1991 r. Zgodnie z art. 61a kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie brak przymiotu strony był oczywisty i nie wymagający skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Wbrew twierdzeniom skargi interes prawny skarżących nie wynika z art. 9 ustawy komunalizacyjnej. Przepis ten stanowi, że prawa przysługujące podmiotom wymienionym w art. 5 i ich obowiązki - przechodzą na odpowiadające im jednostki komunalne: dotyczy to w szczególności praw i obowiązków wynikających z użytkowania wieczystego. Otóż treść tego przepisu potwierdza wręcz coś innego, a mianowicie brak interesu użytkowników wieczystych (którymi skarżący i uczestniczka H. K. nie są) do udziału w postępowaniu komunalizacyjnym właśnie dlatego, że wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. Z kolei merytoryczne zarzuty dotyczące decyzji komunalizacyjnej, kwestie związane z jej doręczeniem, zarzuty dotyczące wadliwego ustalenia stron postępowania pozostają poza oceną w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd z mocy art. 151 ppsa oddalił skargę w całości.