I SA/Wa 2087/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska WSA Bogdan Wolski Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego W W. na rzecz skarżącego J.K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] września 1950 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dawnej nr [...]), ozn. nr hip. [...] oraz stwierdzającego przejście na własność Skarbu Państwa wszystkich budynków znajdujących się na powyższym gruncie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny. Przedmiotowa nieruchomość stanowiąca własność J. i K. K. przeszła na własność gminy W. z dniem [...] listopada 1945 r. na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Po rozpoznaniu wniosku poprzednich właścicieli z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości oraz wniosku z dnia [...] marca 1949 r. o przywrócenie terminu do jego złożenia, orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1950 r. Nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku podnosząc, iż powyższa nieruchomość została objęta w posiadanie gminy dnia [...] stycznia 1948 r., a więc termin do złożenia wniosku upłynął w dniu [...] lutego 1949 r. Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1950 r. nr [...] (pod liczbą [...] wpisano [...]) Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło J. i K. K. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nr hip. [...] uzasadniając rozstrzygnięcie brakiem możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli z przeznaczeniem nieruchomości w/g opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie Minister Gospodarki Komunalnej po rozpatrzeniu odwołania od w/w orzeczenia, decyzją z dnia [...] kwietnia 1951 r. pozostawił w mocy zaskarżone orzeczenie. W tej samej sprawie orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] września 1950 r. nr [...] ([...] nadpisano na [...]) Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło J. i K. K. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nr hip. [...] oraz stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na nieruchomości przechodzą na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu stwierdzono, że orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1950 r. odmówiono wnioskodawcom przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Wskutek wniosku złożonego w dniu [...] października 1998 r. przez J. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] września 1950 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. NR [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 stycznia 2003 r. sygn .akt I SA/Wa 3281/01 uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2000 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 1999 r. wskazując, iż jest prawdopodobne, że co do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dawnej [...]) wydano trzy kolejne decyzje administracyjne z dnia [...] sierpnia 1950 r., z dnia [...] września 1950 r. i z dnia [...] września 1950 r. (k. 19 akt administracyjnych). W ocenie Sądu organ powinien rozważyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1950 r. w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd wskazał ponadto, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. 10 § 1 kpa, gdyż postępowanie toczyło się bez udziału R. K. – drugiego obok skarżącego następcy prawnego poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1951 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1950 r. jako rażąco naruszających prawo z uwagi na to, iż brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej skoro został on złożony po upływie ustawowego terminu. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] września 1950 r. podnosząc, iż z punktu widzenia przepisów proceduralnych nie można przyjąć, iż sam fakt wydania decyzji w sprawie, w której wcześniej została wydana decyzja nieostateczna, przesądza o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu tej późniejszej decyzji. Organ wskazał również, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 1950 r. jako adres nieruchomości wskazano ul. [...], zaś w orzeczeniu z dna [...] września 1950 r. ul. [...] i nie można wykluczyć, że orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1950 r. zostało wydane omyłkowo, bez uwzględnienia faktu przekroczenia terminu do złożenia wniosku dekretowego. Kolegium uznało, że orzeczenie z dnia [...] września 1950 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, którego jednak nie można uznać za rażące i brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. powtarzając argumentację zawartą w swojej poprzedniej decyzji. W skutek skargi wniesionej przez J. K. od w/w decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 539/08 skargę tę oddalił. Sąd uznał, iż wobec stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1950 r. tracą na aktualności rozważania dotyczące tego czy orzeczenie z dnia [...] września 1950 r. było drugim orzeczeniem w takiej samej sprawie, jak również z uwagi na zmianę stanu faktycznego – ocena prawna zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2003 r. nie mogła wiązać organu. Ponadto Sąd uznał, iż w sprawie bezspornym jest, że wniosek dekretowy złożony został z naruszeniem 6 miesięcznego terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu w związku z czym właściwy organ mógł wydać tylko i wyłącznie decyzję o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Poglądu powyższego nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny i wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK/137/09 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż nie podziela poglądu Sądu I instancji, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1950 r. i utrzymującej tę decyzję w mocy z [...] kwietnia 1951 r. doprowadziło do sanacji decyzji z dnia [...] września 1950 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli przyjąć, iż decyzja z [...] sierpnia 1950 r. nie była decyzją ostateczną, to Prezydium Rady Narodowej W. wydając orzeczenie administracyjne we wrześniu 1950 r. rażąco naruszyło zasadę związania organu wydana decyzją administracyjną. Sąd wskazał, iż rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) przyjmowało w art. 90 ust. 1 regułę związania organu I instancji decyzją. Od tej reguły dopuszczalny był wyjątek ale tylko w razie gdy od decyzji wniesione zostało odwołanie, które zasługiwało na uwzględnienie, o ile na podstawie tej decyzji nie nabyły praw inne osoby. Aktualnie obowiązujący art. 110 kpa ustanawia expressis verbis regułę związania organu pierwszej instancji decyzją od chwili jej doręczenia (ogłoszenia) stronie. Od tej reguły dopuszczalne są wyjątki tylko gdy kodeks tak stanowi. Złamanie reguły związania wydaną decyzją przez ponowne rozpoznanie i rozstrzyganie sprawy juz rozstrzygniętej jest rażącym naruszeniem prawa, które obwarowane jest sankcją nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1950 r. oraz decyzji z [...] kwietnia 1951 r. nie podważa oceny wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2003 r. Sygn. akt I SA 3281/01 co do rozważenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1950 r. Sąd II instancji uznał, iż zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jak i Sąd w zaskarżonym wyroku naruszył art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzającą ustawę – Praw o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Sąd I instancji naruszył również art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za zasadny zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Poprzez przyjęcie, iż bezspornym jest, że wniosek dekretowy został złożony z naruszeniem 6 miesięcznego terminu, z pominięciem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2000 r. OPK32/99. Za w pełni zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut naruszenia przy przeprowadzaniu kontroli zaskarżonej decyzji art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 i § 2 kpa. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 190 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa został przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na podstawie przytoczonego przepisu Sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany oceną prawną zarzutów dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku uchylającym wyrok Sądu I instancji. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd był związany ustaleniami, które zapadły w toku rozpoznawanej skargi, zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 10 listopada 2009 r. Sygn. akt. I OSK 137/09. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na Sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznanej sprawie. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy, analizowany w pierwotnym postępowaniu Sądowoadministracyjnym nie uległ zmianie. W pierwszej kolejności należy zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z uwzględnieniem przedstawionych przez Sąd II instancji uwag odnoszących się do możliwości stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1950 r. odmawiającego poprzednim właścicielom przyznania prawa własności czasowej. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia administracyjnego. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi ustawowo przewidziany wyjątek od zasady stabilności decyzji określonej w art. 16 § 1 kpa. Może ono nastąpić jedynie wówczas, gdy bezspornie ustalone zostanie istnienie choćby jednej przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa. Celem tej instytucji jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawę co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym. Istota postępowania nadzorczego jest wyłączenie bezsporne ustalenie, czy dana decyzja jest czy też nie obarczona jedną z wad wynikających w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z treścią przepisu art. 156 § 1 pkt 3 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie należy wyjaśnić, czy przy wydawaniu orzeczenia z dnia [...] września 1950 r. doszło do naruszenia, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, gdyż w tej dacie orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1950 r. nie było ostateczne, albowiem odwołanie od niego rozpoznano w dniu [...] kwietnia 1951 r. (k. 14 akt administracyjnych). A jeżeli tak to jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2009 r. Prezydium Rady Narodowej W. wydając orzeczenie administracyjne [...] września 1950 r. rażąco naruszyło zasadę związania organu wydaną decyzją administracyjną. Kwestię tą regulował art. 90 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341), a obecnie przepis art. 110 kpa zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny złamanie reguły związana wydaną decyzją przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już rozstrzygniętej jest rażącym naruszeniem prawa, które obwarowane jest sankcją nieważności. Należałoby zatem rozważyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1950 r. w oparci o przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym miejscu zauważyć należy, iż w aktach administracyjnych poddanych kontroli znajduje się orzeczenie z dnia [...] września 1950 r. nr [...] (napisano [...] na [...]) – k 19 akt administracyjnych skierowane do J. i K. małż. K. dotyczące nieruchomości przy ul. [...], nr hip. [...], na karcie [...] sentencja orzeczenia z dnia [...] września 1950 r. nr [...] oraz orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1950 r. (k. 18), do czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w uzasadnieniu swoich decyzji, wbrew zaleceniom Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 10 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA/Wa 3281/01. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy podnieść należy, iż zgodnie z jego treścią dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następny właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowym właścicielom prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę W. było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego W. o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Skutek prawny polegający na tym, że grunty na określonym obszarze W. zostały objęte w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. następował zaś z dniem wydania numeru powołanego organu urzędowego. Pogląd ten wyrażony między innymi w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK32/1999, wyroku składu. Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r. sygn. akt OSA 3/2001, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 188/07 skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że postępowanie administracyjne wykazało, że przedmiotowa nieruchomość objęta została w posiadanie w dniu [...] sierpnia 1948 r., w związku z czym termin do złożenia wniosku upłynął dnia [...] lutego 1949 r. Wniosek zaś dotychczasowy złożony został dnia [...] lutego 1949 r., a więc po upływie terminu ustawowego. Tymczasem w aktach niniejszej sprawy nie ma ogłoszenia potwierdzającego skuteczne objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę W. Dokument ten ma istotne znaczenie. Przesłanką bowiem odmowy przyznania własności czasowej jest bezskuteczny upływ terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu [...], a więc niezbędne jest ustalenie czy i kiedy rozpoczął bieg terminu do złożenia wniosku dekretowego i czy rzeczywiście nastąpiło uchybienie terminowi. Faktu i daty skutecznego objęcia gruntu w posiadanie nie można domniemywać. Niedopuszczalne jest również dokonywanie takich ustaleń wyłącznie na podstawie niczym niepopartych twierdzeń. W tym miejscu zauważyć należy, w szczególności z uwagi na treść orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1950 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, że do terminu przedmiotowego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie mając zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu, ani przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) dotyczących przywrócenia terminu. Przywrócenie terminu prawa materialnego, jakim jest termin zawity jest dopuszczalne tylko wówczas gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Należy stwierdzić, że utrwalony jest w orzecznictwie Sądowoadministracyjnym pogląd, że sześciomiesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu [...] ma charakter nieprzywracalny, jako że jest to termin zawity przewidziany prawem materialnym. Dekret z dnia 26 października 1945 r. nie zawiera regulacji umożliwiającej przywrócenie terminu, co oznacza, że złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej po terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej i to niezależnie od przyczyn uchybienia tego terminu oraz bez możliwości skorzystania w takiej sytuacji z możliwości złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. W świetle powyższego odmowa przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, w której organ winien wnikliwie zbadać i przedstawić dowody na potwierdzenie uchybienia przez poprzedników prawnych skarżącego terminu do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Tego rodzaju wnikliwej analizy organ nadzoru nie przeprowadził. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zostały wydane z naruszeniem art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 kpa w związku art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit., a i c oraz art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.